淺談農村公路養護資金的預算管理和監督管理

肖翔東

摘 要：農村公路是構建和諧社會的重要組成部分，是解決“三農”問題的重要設施。由于農村公路養護本身的特殊性及受到外部客觀環境的影響，養護資金的預算管理和監督管理仍存在一些難點。通過分析當前農村公路養護資金的預算管理和監督管理存在的主要問題，從資金籌措、項目計劃、人員配置、集約使用、建立長效機制等方面對農村公路養護資金管理提出幾點建議。

關鍵詞：公路；養護資金；預算；監督

中圖分類號：F292 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）20-0125-02

一、當前農村公路養護資金的預算管理存在的主要問題

隨著農村公路建設的不斷發展，農村公路養護標準也在不斷提升，盡管在農村公路養護資金管理方面積累了一些經驗，但是由于農村公路養護本身的特殊性及外部環境的客觀性，農村公路養護資金的預算管理和監督管理仍存在一些難點。

1.公路養護資金缺口大，養護任務艱巨

農村公路養護資金缺口大、成本高，管養任務仍然艱巨；人員經費超支嚴重，財政配套資金難以落實，農村公路養護任務十分艱巨。省級主管部門每年在統籌安排養路費時，用于農村公路養護資金的標準是縣道、鄉道、村道的資金標準分別不低于每年/每公里7 000元、3 500元、1 000元。“7351”養護專項資金補助標準不足養護成本的20%，這些資金對于農村公路養護來說是杯水車薪。同時，根據《河南省農村公路條例》的規定，市級人民政府應當列支一定比例的財政性資金用于農村公路大中修養護工程及完善附屬設施。省轄市不低于市本級本年度財政一般預算收入的1.5 %。縣級人民政府應當將農村公路日常養護資金納入本級年度財政預算，并隨地方財力增長逐年加大資金投入。

但事實上，籌資問題始終困擾著農村公路工作，財政投入不足、配套資金不到位、管養資金不落實，與《河南省農村公路條例》的規定還有很大差距。資金瓶頸制約了農村公路的養護工作。近年來，受經濟下滑影響，部分地方政府財政緊張，縣、鄉（鎮）、村三級財力用于公路養護資金有限，公路養護資金和鄉鎮養護站資金得不到保障，加之近幾年物價和人工價格上漲因素的影響，這些都加大了養護成本支出，加重了資金的壓力。

在各縣區公路小修保養中，仍以人工養護為主，施工機械很少，道班的機械化程度雖逐年加大，但仍然不足以滿足日益增長的公路里程數需求。

2.養護計劃方面存在項目隨意調整變化現象，養護資金年初預算未能嚴格執行

點多面廣、規模小、項目分散、情況變化較多是農村公路養護項目的特點。有些項目養護規模大、處理難度高，有些項目因為前期計劃工作銜接不上，部分項目上報計劃的實施里程不夠準確，有些項目實施過程中遇到規劃調整或鄉鎮、行政村擴并、施工受阻等原因，致使項目較多變化和調整。

這些情況與預算資金的管理、撥付和項目年度決算編制等方面都產生了一定的矛盾。

二、當前農村公路養護資金監督管理存在的主要問題

1.資金管理分散，主體多元化

由于農村公路養護資金來源渠道的多樣，導致資金管理分散，形成了縣級財政、鄉級財政、縣交通局、縣農村所等多個主體管理資金局面。多個主體共管導致資金運轉緩慢、施工單位撥款環節復雜、資金動態難以總體把握，不利于資金動態監督管理，不利于資金控制和結算，同時也影響編報完整的公路養護財務決算。

2.農村公路養護項目管理亟待規范

由于公路部門普遍“重建設、輕養護”，近年來農村公路工程建設管理已經相對規范，而公路養護管理卻依舊弱化，亟待規范。公路養護工程管理存在的主要問題有：工程招投標執行程序不嚴格，施工單位由業主直接承包指定；指定材料供貨方依據不充分，未規范材料采購，未進行招投標和詢價等程序就進行材料采購；工程合同內容不完善，工程計量支付方式、具體項目實施范圍、質量缺陷責任期等合同資料不齊全；工程計量支付未嚴格執行，工程計量和工程進度資料缺失；項目完工后未按規定及時辦理項目竣工驗收。

3.財務規范管理上不夠到位，工作存在薄弱環節

農村公路養護項目業主多為鄉鎮政府，由于受專業程度限制，財務基礎工作薄弱，財務管理人員不足且大多為非專業財務人員兼職，在養護資金財務管理上不夠到位。

主要表現在崗位設置不符合規定、人員配備不到位、會計基礎工作薄弱、不按建設單位會計制度執行財務核算、人員素質達不到崗位需要的標準、會計核算不設置專戶進行、不按專項資金規定使用養護資金，賬面管理混亂，賬戶之間相互串戶等。例如，有的會計、出納人員不是財務人員，甚至多個崗位由一人承擔工作，直接違反了財務管理的規定；有的對養護資金進行核算時錯誤使用會計制度，造成養護資金的使用不規范、成本歸集不準確、費用核算不及時，甚至部分崗位財務人員頻繁變動，這些都增加了管理難度。

三、對農村公路養護資金預算和監督管理的幾點建議

1.為緩解地方配套資金不足的壓力，要繼續加大養護資金投入

要對農村公路實行長期有效的養護管理，資金保障是關鍵。要繼續堅持中央投入、省級補助、地方配套、自籌相結合的辦法，堅持各方合力，齊心支援交通的良好氛圍。因此，建議中央、省級政府部門適當加大對農村公路養護資金的投入，緩解地方政府的籌資壓力；地方政府也要擴展融資方式、拓寬籌資渠道。

在資金籌措上，要充分發揮政府和職能部門以及廣大農民群眾的積極性，努力解決資金短缺的矛盾，通過盤活路產、收費抵押、置換資本金、引資合作、轉讓經營、推行PPP模式等方式籌措資金，必須遵循“其他方式為輔、政府投入為主”的多渠道資金籌措思維，逐步提升公路等級，為全面推行農村公路養護機械化提供堅強有力的保障。

2.加快農村公路項目庫建設，最大限度提高計劃、預算的編制效率

嚴格按市級計劃分解下達計劃，認真做好項目的前期準備，做好配套資金的落實，加大公路養護計劃的執行力度。對市級下達資金，應全額分解下達給養護單位，不截留及挪用養護資金，不以各種名義提取管理費、備用金。

進一步完善養護計劃的編制、計劃的考核、計量資金的撥付、養護計劃執行情況的監管、節余資金的使用與管理等。結合年初公路養護的具體情況，針對養護工程中的應急項目、突發事件、項目計劃變更等操作程序進行規范，同時增加一定的靈活性，使業務部門有章可循，讓農村公路養護資金納入法制化、效率化、規范化管理。

縮短審批時間，簡化審批環節，確保資金使用計劃的可操作性和指導性，設置一定數量應急資金、采取計劃預安排的方式，加快突發性搶修項目和臨時調整項目的實施進度，提高資金使用效率。

3.加強培訓，提高財務人員專業技術水平，合理配置人員，實施細則管理

農村公路養護資金的專屬性質與財政預算資金核算要加以區別，應按照公路養護財務制度對專屬資金單獨反映，突出養護資金財務核算。另外，農村公路養護屬小型項目，規模不大，要考慮到鄉鎮財務人員業務水平的局限性，要提高基層財務人員的業務素質，定期組織行業財務培訓，適當的簡化養護資金核算程序。同時，制定出農村公路養護資金財務管理實施細則，來具體指導基層單位的資金管理、會計核算行為。

4.統籌規劃，集中管理，完善資金渠道，集約使用養護資金

盡快出臺和制定符合市公路發展需要的養護定額標準，根據市農村公路發展需要逐步加大對日常養護投入。整合不同管理部門、不同主體、不同來源的養護資金，統籌規劃，集約運用，促進農村公路養護在使用財政預算資金方面發揮更大效益。

公路管理部門應加強與發改部門、財政部門間的溝通協調，對一些不影響農村公路整體規劃的路面養護、道路設施修整、應急搶修進行簡化，對養護工程項目的立項審批進行簡化，以利于提高養護工作的效率。完善計劃結算制度，加強對執行計劃結果的監督檢查，嚴格管理節余資金，避免被占用或挪作他用；對已占用的養護資金要盡快歸還，提高存量資金使用效率。要嚴格按規定進行財務核算、嚴格進行科目核算，正確規范項目資金，規范項目資金的核算分類和列支。

5.加強農村公路養護資金使用情況的內部控制監督檢查

各縣（市）區應建立健全養護資金使用的內部控制監督機制，重大開支要經正規程序和領導集體研究審批。要突出內部控制的監督職能，對項目實行追蹤，定期接受財政、審計等有關部門的監督檢查。

對滯留、挪用養護資金和弄虛作假、截留資金等違規違法行為要嚴厲處罰。可以采取通報批評、緩撥、停撥資金、追繳存量資金等措施予以處理也可以追究單位和有關責任人的主體責任；如果構成犯罪的要依法移送司法機關嚴肅處理。

6.轉變傳統養護方式，建立長效養護機制，整體實現規范化養管

農村公路養護的核心是保證公路的通達及通暢能力，提高路況質量，凸顯農村公路的經濟效益和社會公益性。在按照市場化運作的目標下，在總結管養分離改革的基礎上，努力探索符合當前實際的公路管理模式和養護運行機制。

一是積極推進公路養護市場化，完善競爭機制，促進養護成本降低，提升養護質量，發揮養護資金的效益。推廣公路養護新技術、新方法、新材料，制定完善的農村公路養護工程質量驗收標準，完善小修保養定額制度。二是提升農村公路日常養護。進一步完善安保工程建設，提高相應的安全防護和排水設施水平，加強日常保養和看護，減少損失，避免前修后壞。三是適當增加養護機械設備。盡快實現縣域主干道清潔機械化。現有等級路面損害出現的問題和次數已超出了人工養護作業勝任的范圍，道路日常養護工作必須逐步機械化。

“三分建、七分養”；建設花大錢，養護保效益。養護資金管理的好壞，直接關系著農村公路養護工作開展。單靠交通部門自我監督和自我約束難以全面把握資金的全部，必須要通過各個部門積極協作，履行“新常態”的、系統的資金監管職能，才能夠對農村公路養護資金的預算執行實施有效監督和檢查。

參考文獻：

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