財政分權體制下的地方政府環境規制困境分析

尚莉 楊尊亮

摘要：文章立足于我國當前環境質量與經濟發展之間兩難沖突的現實狀況，運用“高能激勵”效用，分析在財政分權體制之下財政激勵對地方政府行為的影響，進而對我國環境質量施加影響。最后指出，地方政府環境規制不力的根源在于缺乏使地方政府有動力和有能力進行環境規制的制度環境，因此，要想走出地方政府的環境規制困境還是得從制度層面入手。

關鍵詞：財政分權；地方政府；環境規制

一、 引言

自改革開放以來，中國經濟保持了較長時期的高速增長，與此同時，中國生態環境形勢也日益嚴峻，經濟發展與環境質量之間的沖突日益顯現。由《中國環境狀況公報》（2008年～2013年各期數據）顯示：中國突發環境事件2008年發生135起，2009發生171起，2010年發生156起，2011年發生106起，2012年542起，2013年712起。最近幾年的特大、重大環境污染事件頻繁發生的情況也昭顯出了政府的環境規制失靈。市場經濟中，各經濟行為主體追求利益最大化，往往無法顧及經濟活動所產生的負外部性，例如環境污染問題。對于這些問題的解決，僅僅依靠市場調控是不可能現實的。要想有效控制經濟活動的負外部性影響，必須有政府的介入，其可以通過制定環境規制來達到降低經濟活動負外部性的目的。

制定和實行環境規制的過程，也是各級政府與市場主體、公眾利益相互博弈的過程。而地方政府在這整個利益鏈條中更是起到“承上啟下”的作用，因此，地方政府就需要處理好各方關系，特別是在不同的時代背景、不同的發展階段以及不同的政策方針下，要差異化其政策選擇。十八大報告中明確提出要大力推進生態文明建設，這也就釋放出中央政府保護環境的強烈決心和信號。但由于政府層級的存在，在政策的具體制定和實施過程中，各級政府之間往往存在偏差：地方政府能否正確接受及執行中央的政策？地方政府能否制定更多激勵措施，更加側重于對環境的保護？各地方政府之間政策是否一致？對這些問題的準確回答，有助于我們更有針對性地提出環境保護方案。本文主要運用“高能激勵”效用，分析在財政分權體制之下財政激勵對地方政府行為的影響，進而對我國環境質量施加影響。

二、 文獻綜述

基于本文的研究思路，對財政分權與地方政府行為的之間的關系進行分析是本文需要厘清的基礎問題。財政分權能夠激勵地方政府的行為，這一理論最早是由Tiebout提出的。他的“用腳投票”理論（Tiebout，1956）提出了七大假設條件，在這些條件下，他進一步提出了地方政府支出模型。該模型主要闡述了以下內容，通過社區之間的流動，人們能夠自由的選擇稅收和公共服務，并將兩者組合起來，進而實現對自身最有利的配置方式。如果人人都能自由組合，則整個社會的資源亦能實現帕累托最優配置。按照這一理論，通過實施財政分權體制，地方政府能更有積極性的提供多樣的公共服務產品，以滿足不同人群的需求。而與此同時，多樣化的公共服務產品也能吸引更多的公民來到地方政府管轄的區域生活。而公共環境正是公共服務的一個重要組成部分。繼此理論之后，很多學者如Musgrave（1959）、Oates（1985）都提出了不同的理論。這些理論雖略有差異，但都強調地方政府之間存在相互競爭的關系以及競爭對地方政府的重要性。并且都認為財政分權的程度越高，地方政府資源配置的權利越大，其能夠提供給民眾的公共服務產品就越多，當然包括提供更好的公共環境。由于這些理論在本質上的相同性，因此被統一定義為第一代財政分權理論。

Weingast（1997）、錢穎一（1997，1998）、Roland（1998）等提出了全新的理論，被稱為第二代財政分權理論。這些學者認為上述概念對于地方官員的設定過于理想化。地方官員也存在自身利益，當自身利益與公眾發生沖突時，也會導致決策出現錯誤。為了克服這一矛盾，在第一代財政分權理論的基礎上，他們提出了全新的理論：機制設計和激勵相容理論。通過這些理論，可以在官員與公眾利益之間尋求平衡。例如在環境質量問題上，可以設置激勵相容機制，激勵官員將提供良好的環境作為自身的最大化利益。相反，若該機制缺失，官員就會為了自身私利，放任企業的排污問題，甚至通過向企業設租的方式追求自身利益，使得環境污染問題愈來愈嚴重。

誠然，上述制度的設定仍然過于理想化。每個國家的歷史背景和國情都不盡相同，該理論模型在實際運用中仍然會受到諸多限制。學者們也普遍意識到這一點，因此對該理論模型的研究也從偏重于理論層面轉向實證研究層面。一些學者通過對不同國家不同時期進行采樣分析，提出了自己的主張。國內也有很多學者對此進行了實證研究，其研究狀況如下：章泉、楊瑞龍等（2007）在國內首次實證分析了財政分權與環境質量的關系。他們通過分析，認為財政分權的程度與環境質量之間是負相關的關系，也就是說財政分權程度越高，地方政府對于環境保護的力度就越低；薛剛、潘孝珍（2012）對財政分權與地方環境污染的關系，在從支出和收入分權度兩個方面進行了分析后得出支出分權度與環境污染水平成反比，收入分權度與環境污染水平的影響關系不確定；閆文娟、鐘茂初（2012）從理論上提出假設，利用實證檢驗，最后得出中國式財政分權確實增加了外溢性公共物品（如廢水）以及覆蓋全國的純污染公共物品（如二氧化硫）的污染排放強度，但并沒有增加地方污染公共物品（如固體廢棄物）的污染排放強度；由于排污費收取的人為因素較大，因此其對于抑制污染物的排放作用并不顯著；在財政分權制度的作用下，地方政府可以有選擇地放松了一些上繳稅收高的工業企業的二氧化硫以及固體廢物排放的監管，導致污染物與排污費都在不斷增加的結果。

三、 中國式的“財政分權”對地方政府的環境規制

中國的財政分權有著自身的特殊性。中國所特有的政治集權、官員晉升激勵伴隨著財政分權能夠對地方政府施加強大的政治動力，促使它積極的推動地方經濟的發展。中國政府采取“自上而下”的競爭方式，地方政府只對中央政府負責，而中央政府對地方政府采取以GDP為主要指標的考核方式。這樣的一種政治激勵使得作為“理性人”的地方政府便沒有環境監管的動力，為了追求GDP不惜以犧牲環境為代價姑息那些產值大、利稅高的污染企業。加上我國的現行的財稅體制，地方政府的財權與事權的不相稱，地方收支缺口大，財力不足，這樣在有限的財力下地方政府便會想辦法開源節流：一方面大力發展經濟，充裕地方財政；另一方面便會縮減開支，如減少環保投入。當前的政治激勵和財政約束機制，無法激勵地方政府進行環境規制，也沒有賦予其相應的規制能力。這些原因共同造成了地方政府的環境規制困境。下面將從政治激勵和財政約束兩個方面分析我國地方政府的環境規制困境：

1. 地方政府面臨的政治激勵和財政約束。

（1）官員政績考核制度對經濟的推動性。我國實行五級政府機制，上級政府通過政績考核來促進各下級政府進行經濟發展上的競爭，從而形成了促進經濟發展的政治動力機制。這種機制，能夠將國家大力發展經濟的總目標與地方政府官員激勵機制緊密聯系在一起，使得這一政府結構體系能夠適應我國國情，并且充分發揮效用。我國的政治層級中，地方政府的黨政機關領導，并非直接選舉產生，而是采取上級委任的方式。這種方式進而使得我國政治晉升考核機制采用上級政府評價的方式。在這一考核機制的作用下，地方政府普遍注重本地區的GDP發展水平，并將其作為工作的重中之重。當其他因素例如環境保護與經濟發展相背離時，地方政府當然會毫不猶豫的選擇以犧牲環境為代價來優先發展經濟。

（2）地方政府面臨的財政壓力。我國自實行財政分權改革以來，在這一背景之下產生的分稅制財政體制作為我國現行的財政制度。從20世紀80年代以來，我國逐步實施財政分權改革，將財政包干作為制度改革的核心。改革以來，為了調動地方政府的工作積極性，財政包干制度為地方政府制訂了很多優惠政策，其中主要體現在地方政府的財政權力得到大幅度加強。但是與此同時，中央權力讓渡導致中央對地方的控制不足等問題。為了克服這一問題，中央政府從1994年開始推行分稅制，這一制度可以視為中央的收權政策。由于分稅制使得財政權集中在中央，又導致了地方出現財政收支的缺口時又不得不依賴中央轉移支付的問題。在中國現行的屬地管理及逐級發包的模式下，地方政府又是地方行政事務的主要處理者。而現行的分稅制使得自上而下的財政權利逐層減弱，這樣地方政府的財政收入能力得到實質性的削弱，但其承擔的支出責任并沒有相應減少，因此，事權和財權不相匹配的矛盾在地方政府表現得非常突出，這就進一步加大了地方對中央轉移支付的依賴度，但該制度本身存在缺陷，例如財政轉移支付的占比很小，無法根本解決貧困地區政府的資金缺口壓力；轉移支付的審批不規范，申請成本高；省級以下各級政府的轉移支付又缺乏相應規制，基層政府收入來源不夠穩定等，都導致上級政府的轉移支付很難真正緩解地方財政困難。

2. 地方政府的環境規制問題。我們必須結合現有的政治激勵以及財政分權機制來理解地方政府這一理性人主體所采取的環境保護行為。從學者們的實證分析來看，地方政府對環境問題的規制主要表現出無動力和無能力等問題。

（1）地方政府環境規制動力不足。地方政府對于地方公共服務的提供具有多重任務和多維度的特征。地方官員的考核采取以GDP為主的“高能激勵”方式，導致了官員普遍將工作重心放在推進經濟發展這一維度上。最終導致努力配置扭曲（Holmstrom & Milgrom，1991）的結果。這一結果將不利于向中央政府傳遞民眾對于公共產品的需求偏好。如張軍（2007）等學者經過對我國上世紀90年代的基礎設施建設狀況進行研究，發現那個年代基礎設施建設的投資增長迅速，這與當時我國實行的財政分權制度有直接的關系。徐現祥等（2007）通過分析地方官員任職交流和經濟增長速度的關系發現，地方官員交流后，通常通過發展當地第二產業的方式來推動經濟增長，而第二產業包含的工業和建筑業都是污染較為嚴重的行業。對第二行業的大力發展，必然會加重當地的環境污染問題。地方政府這種為經濟增長而對環境采取的破壞性競爭方式，只能導致當地生態環境的進一步惡化。

我國當前的政績考核觀仍然以GDP為主要考核指標，民眾對于地方政府官員政績考核的影響力有限。在這一政績考核標準之下，地方政府的工作目標更為直接和短期化，他們會為了晉升而推行種種競爭措施，如降低環境標準引入外資。這些措施都以追求短期經濟增長為主要目標，在不同程度上犧牲了當地的環境質量，對環境造成極大危害。另外，環境污染行為本身缺乏有效的懲罰措施，地方環境保護部門制定的措施難以的有有效貫徹實施。中央政府不定期的轉向環境治理行動，雖然能夠在短期內對環境污染問題進行控制，但從長遠來看，這些行動反而放任了地方政府的免費搭車行為，對環境質量的長期改善作用甚微。

（2）環境規制能力不足。在我國現行的財稅體制下，地方政府財權與事權不匹配，地方政府承擔的事權多，但財力相對緊張。財力的緊張，導致地方政府能夠投入到環境治理的資金有限。這一現象在基層鄉鎮政府表現的尤為明顯。環境污染治理的投入短缺是環境規制能力不足的主要表現。雖然環境保護的投入逐年增長，但是嚴重的環境污染問題以及重大的環境污染突發事件仍然時有發生。特別是在面對跨地區、跨流域的大型環境污染事件時，資金的不足表現的更為突出。資金短缺成為當前環境污染治理的重大阻礙。現有的環境污染治理體制，仍然具有計劃經濟的特征。責任的分配以及資金的投入都由政府掌控。并且環境污染的治理是個長期的過程，其投資也具有周期長、見效慢、收益低以及環境保護的正外部性等特點，使得私人投資不愿積極主動介入該領域，民間環保投資的積極性還遠遠沒有調動起來，這就使得環保投資渠道較單一，主要還是依靠政府的財政撥款，這無疑進一步加重地方政府原本就比較緊張的財政負擔。

四、 解決環境規制問題的路徑選擇

結合上述分析可知，地方政府環境規制不力的根源在于缺乏使地方政府有動力和有能力進行環境規制的制度環境，因此，要想走出地方政府的環境規制困境還是得從制度層面入手：

1. 優化政績考核機制，強化環境保護的內在激勵。要加強地方政府對環境污染的重視程度，必須首先優化政績考核機制。應當將環境保護納入政績考核中來，并將其作為與經濟增長同等重要的政績考核指標，。這也是目前我國大力推進生態文明建設的內在要求。環保指標也應當同時符合“科學、可測、可控”的三性要求。此外，由于在一些重大突發性環境污染事件中，對于主要負責官員的處罰較輕，導致官員普遍不重視環境保護，對于潛在的環境污染行為無法發揮震懾作用。為了克服這些問題，需要制定嚴格的官員責任規則，加大對環境污染失職行為的懲處。

2. 加大中央轉移支付力度，優化現行財政分權體制。財政制度不健全，導致地方財政壓力過大，債務負擔過重。究其原因，就在于地方政府的財權和事權失衡。地方財政緊張，自然也會影響到對環境污染的治理投資，所以，解決我國地方政府環境規制的困境，也要從優化財政體制著手。堅持現有的分稅制財政體制不變，在此基礎上，更合理的分配各級政府之間的財權和事權，科學有效的規劃各級政府之間的收入和支出關系，規范財政轉移支付制度，加大財力轉移支出比重，努力解決地方的財政困難問題，為地方政府的環境規制提供必要的財力保障。

3. 加強跨區域環境規制政府合作。環境資源所具有的公共屬性，導致各地區在使用環境資源過程中具有競爭關系。由于環境容量有限，各地區對環境的競爭性使用會導致環境規制標準的降低。對于環境資源的跨地區使用，往往會超出當地環境的承載能力。在跨區域環境資源治理過程中，如湖泊、河流等，各地方政府普遍存在搭便車的心態，互相推諉，導致環境問題日益難以解決。為了避免這種推諉扯皮的政府行為出現，上級政府應當加強引導，推動區域環境治理合作，并且建立起跨區域環境污染治理聯動機制，建立統一的環境治理標準、更透明的環境信息共享平臺、互相分擔環境治理資金等等。

最后，需要強調的是政府的環境規制過程離不開公眾的參與和支持，政府應該逐步公開政務，增加工作的透明度，多與公眾互動，鼓勵公眾積極參與環保方案的制定與調整，反應公眾的利益訴求，傳達公眾的環境偏好。此外，改善環境質量，除了政府的規制之外，民眾的環境教育水平提高，環境保護理念的宣傳等都非常必要。

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作者簡介：尚莉（1986-），女，漢族，河南省駐馬店人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為財政理論與財政政策、房地產經濟與管理；楊尊亮（1970-），男，漢族，山東省鄆城縣人，哈爾濱工業大學人文與社會科學學院副教授，研究方向為財政理論與財政政策、世界經濟。

收稿日期：2015-12-18。