新型城鎮化背景下的產城一體化探索

摘要：我國近年來城鎮化高速發展，出現了產業布局和人口分布的脫鉤、就業地與居住地間的空間分離、“產城分離”的現象。文章從七個產城融合發展比較好的城鎮的研究入手，分析它們的特性共性，經驗及問題，總結發展規律，并得出影響產城融合的系統因素，提出相關政策建議。

關鍵詞：產城一體化；新型城鎮化

一、 引言

我們一般認為，工業化是城市化的動力和源泉。同時，城市化又為產業發展提供載體和空間，城市化水平越高，越能吸引相關生產要素，產業集聚能力越強?？梢姡a業和城市化相伴相生、共同發展。產業是動力源泉，城市是載體依托。

我國近年來城鎮化發展迅速，2014年，我國城鎮化率由2000年的36.2%，提高至54.77%，舉世矚目。全國城鎮人口由2000年的4.58億人增加至2014年的7.49億人，增長了63.5%。但與此同時我國城市建成區面積由2000年的2.24萬平方公里上升至2012年的4.98萬平方公里，增長了122.3%。“土地財政”驅使下的城鎮快速擴張，一方面導致基礎設施建設和公共服務提供無法滿足城鎮發展需要，造成城市無序發展；另一方面也催生也了眾多“鬼城”、“睡城”和“空城”。因此，在國家新一輪城鎮化建設過程中，居住與就業、產業與城市功能、產業化與城市化的融合理念，是實現“產城一體化”的關鍵。

二、 文獻回顧

2009年我國各地城鎮化發展中陸續提出“產城融合”的概念，其正式出現在國內正式文獻中是2011年。張道剛（2011）認為，城市化與產業化要有對應的匹配度，要推動經濟發展從單一生產型園區經濟向多功能的生產、服務、消費等多點支撐的城市型經濟轉型。蔣華東（2012）發現，現在城市規劃范疇內的產城一體化，仍然停留在傳統的城鎮化配套、適應于產業化的做法上，容易出現“千城一面”。鐘順昌等（2014）認為城鎮化過程中普遍產城一體化程度低，城市等級與產業層次結構性不匹配，提出制度創新是提高城鎮化發展質量、加大產城融合的內生動力。

筆者認為，研究產城一體化，不能僅局限于產業布局和城市功能，應總結我國城鎮化發展的實踐經驗，圍繞人口、土地等要素，從制度層面探索我國新型城鎮化發展。一些城市的創新做法為產城融合發展提供了新的思路，深圳模式、華明模式、浙江特色等。這些城市的實踐經驗既有共性，也有個性，值得認真研究。

三、 案例研究：得自浙、粵、滬、津七個小城鎮的比較觀察

接下來我們選取城鎮化水平較高的上海、天津、廣東、浙江四省的七個典型城鎮，進行比較觀察。我們發現，廣州市增城區新塘鎮、深圳市光明新區、上海市青浦區徐涇鎮、上海市松江新城、浙江省余杭區塘棲鎮、浙江省紹興市柯橋區錢清鎮、天津市東麗區華明鎮，城鎮化發展與產城融合形態和演化過程均呈現不同特點。表1的內容得自我們的實地調研。

1. 產城關系。城鄉居民在城鄉分割制度變遷中的權力結構決定了制度變遷的外部收益狀況，影響著資本、技術、勞動等各要素的分布。不管是天津市華明街在“三改一化”中的戶籍制度改革，變農村戶口為城鎮戶口，還是深圳的“先待遇后身份”，弱化戶籍在城市生活中的限制，都是強制性制度變遷過程。產城一體化，政府和市場要有機聯動，有一個避免不了的問題是，先產后城，還是先城后產。一個可以觀察到的事實是，在廣東和浙江省，是先產后城，市場化力量大；而上海市和天津市，則主要依靠政府推動力，先城后產。

（1）粵浙模式。深圳是產業發展帶動城市發展的典型案例。光明新區是深圳市打造新型城鎮化的樣本，也是產城融合的樣本區。工業基礎雄厚，2007年被批為新的功能區，與傳統的工業園區相比，光明新區采用全新的管理模式，作為深圳市政府的派出機構，職能整合，機構精簡，更有利于為產業園區發展提供“一條龍”“一站式服務”。城市建設上以綠色為主基調，生態控制線占新區總面積的53%，是全國綠色建筑最多、最大的“綠色建筑示范區”。珠三角很多鎮的城鎮化，大多是傳統制造業驅動下的城鎮化。廣州市新塘鎮的三次產業比值1.5∶87.4∶11.1，表明新塘的工業化已經進入中后期階段。作為全國最大的牛仔服加工制作基地，新塘鎮涌入大量外來人口，形成高密度的人口聚集，多年以來新塘鎮的城市建設落后于產業的發展和人口的聚集，出現產城發展不協調問題。據此，新塘鎮加大產業升級，建設容納30萬人的鳳凰居住社區，實行社區化管理，以產帶城，實現居住社區和產業園區有效融合。

與廣州新塘作為對比的是，紹興市也是全國最大的一個紡織及原料加工和交易基地，從2006年開始在錢清鎮建設柯北新城，以亞洲最大的輕紡原料集散中心為核心，搭建了紹興市工業化與城市化聯動發展的結集點和城鄉一體化發展的新平臺。杭州榶棲鎮在產業上努力對接未來科技城，打造先進裝備制造業基地，規劃在空間分布上形成“四大居住片區”的居住總體結構，“二心三區二園”的工業用地結構、“兩區、多點、多廊”的綠地結構、“四核心、多點配套”的公共服務設施結構。容易發現，浙江和廣東的城鎮化與產城融合是漸進的，隨著產業的成熟發展規模擴大，人口、土地、技術等相關要素的訴求倒逼政府進行相關制度創新，因而兩省的城鎮化變遷與產城融合的發展更能體現哈耶克自發秩序原理的本質。在人口流動、產業發展不斷推進下，內生出了諸多形式的服務于人口和產業的城市綜合體系。因而，在兩省整個城鎮化和社會轉型中，政府介入和政策偏好是內生的。兩省發展有其鮮明的特點：先產后城，先自發性發展、后政府介入指導，指導性政策與市場的自由選擇結合，終于使兩省的產業和城市有機融合，城鎮化呈現出較高質量。

（2）滬津模式。上海市與天津市的城鎮化發展與上述城鎮化演進相比表現出質的差異性。他們的發展，來源于強政府的推動，在資金和政策的強大助力下的發展。

上海市松江新城是產城融合發展的另一種典型。“十二五”期間，松江新城以房地產開發啟動，具有上海市西部“臥城”的特征。隨著松江新城人口的集聚，居民消費需求的不斷提升，松江新城城市功能不斷地提升，包括“泰晤士小鎮”休閑旅游街區的建設和婚慶產業鏈的打造。徐徑鎮作為上海近郊，開發建設時間較早，但產業布局凌亂，城市功能薄弱。借上海市大力拓展虹橋商務區之機，對接虹橋，實現傳統制造型鄉鎮向都市型新鄉鎮轉變，努力打造城市副中心。一方面，西虹橋商務區帶動促進徐涇在道路、綠化、信息基礎網絡等基礎設施等方面的提升；另一方面，西虹橋商務區的核心產業--會展服務業可以直接或間接帶動一系列相關產業的發展。徐涇鎮依托商務區的輻射效應，發展貿易、物流、總部、咨詢、電子商務、創意文化等“大會展經濟”，實現徐涇鎮的產業和城鎮建設的大提升，加大產城融合步伐。

天津市自2005年以華明鎮為代表啟動第一批“示范小城鎮”試點以來，城鎮化發展迅猛。華明鎮通過宅基地換房，實現了土地和資金兩個平衡。華明鎮利用復墾土地建設工業示范園和農業產業園，有效實現了居住社區、工業園、農業園的三區聯動。土地問題解決好的基礎上，開始三改一化，即“集改股”、“農改非”、“村改居”和實行真正的城鄉一體化。

2. 新型城鎮化下小城鎮建設模式探索。通過以上案例看出，先進省市都在積極通過提升大城市周邊近、中、遠郊中心鎮的功能，繼續發掘“十三五”期間城市發展的新增長極。伴隨著現代都市規模的不斷擴大，出現了中心城——郊區、中心區——外圍區——郊區的功能分化。按照與中心城市的關系來看，可劃分為融入型、新建型和提升型三種類型。按照城市的功能定位來看，有新興居民區、新興增長極和新興綜合體（居民區、功能區和增長極相混合）三種類型，廣州新塘鎮、上海徐涇鎮和深圳光明新區都是新興綜合體，浙江塘棲鎮、浙江錢清鎮和天津華明街定位是城市新興增長極，上海松江新城在規劃初期是新興居民區，后來成為新興綜合體。按照城市建制來看，有新功能區、新行政區和新市鎮三種類型，具體對比情況見表2。

在這樣的城市建設體系下，原有的行政管理體制逐漸淡化，代之以靈活多樣的新型體制。如深圳的光明新區是一種新的功能區，成立后與原來的老市區平行存在；上海市松江區的松江新城是上海市“一城九鎮”建設規劃中的“一城”，行政隸屬于松江區，級別屬于仍屬于“中心鎮”，但“新城”的規格明顯提高；浙江省新型小城市試點的杭州市余杭區的塘棲鎮和紹興市柯橋區的錢清鎮，雖然仍然是鎮的行政建制，但浙江省乃至余杭市、柯橋區都是給錢放權，雖然行政級別沒有變化，行政能力和規格得到了明顯提升。

以上城鎮在產城融合過程中，城市建設的種種探索都是為了提升城市能級，更好地服務居民。能級較高的城市往往依托行政中心力量集聚著更多的要素資源，從而在產業發展、城市建設與服務、人的發展和產城人三者互動等方面表現相對突出。但這并不意味著城市規模越大越好，城市規模過大則容易導致城市過度擁擠，人均享有資源量相對不足，最終會影響到產城融合發展效果。我們的七個調研城鎮中，幾乎都有十萬以上的人口聚集。廣州市的新塘鎮和深圳市的光明新區，土地面積分別為80平方公里和150平方公里左右，常住人口卻達到50萬和150萬人左右，每平方公里平均0.6萬～1萬人口。上海市徐涇鎮、浙江省的錢清鎮，每平方公里平均0.3萬～0.4萬人口。這些地區都是多年以來鄉鎮企業發展和外來人口集聚的結果，而上海松江新城則是通過房地產開發和大學城建設而形成了大量居民的聚集。有了人口聚集才有消費需求，城市建設、公共服務以及各種消費市場才能逐步完善，產城融合才能實現內部循環。

四、 總結

我們分析了新型城鎮化過程中產城融合發展較好的特色城鎮的變遷過程和發展特點，對產城融合的發展格局做出以下基礎判斷。

1. 規劃頂層設計，注重融合理念。規劃是城市建設的依據和發展方向，規劃部門應聯合相關部門共同編制規劃，加快建設居住、就業、醫療、教育、購物、文化和娛樂一系列的城市設施和功能，合理分布城市的產業和人口，使城市的形態和功能能夠順利實現。

2. 加快結構轉型，夯實產業基礎。產城一體化，產業發展是基礎。應在結構轉型的過程中，積極培育和發展主導產業，提供充分的就業機會以滿足居民自身發展需要，因地制宜，建立健全多層次的產業體系。

3. 加大公共服務，突出城鎮特色。在新型城鎮化發展中，要提升城市能級，加大公共服務提供力度，突出特色，建立符合發揮本土優勢城市發展模式。應著力發揮城市優勢，實現特色發展。一地一情，完全照搬特定的產城一體化發展模式，并不一定適合。

4. 以人為核心，為城鎮化提供智力提供。人是一切要素集合的核心，產城融合必須以人為本。應圍繞產業集群發展的布局體系，有針對性地提高農業轉移人口的職業技能，使市民化后的農業轉移人口具備獲取長期工作機會和提升收入水平的能力，為產城融合的城鎮化發展提供長足的智力支持。

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基金項目：國家社科基金項目“產城融合視閾下穩步城鎮化與新生代農民就業轉型協同機制研究”（項目號：13AJY008）；教育部重點研究基地政治經濟學中心課題（項目號：11JJD790045）。

作者簡介：鹿媛媛（1989-），女，漢族，河南省商丘市人，南開大學經濟學院博士生，研究方向為新制度經濟學。

收稿日期：2015-12-12。