我國耕地規?；洜I問題研究a

薛子超 趙宇新

摘 要：耕地規?；洜I是現代化經營的必然趨勢。但是，在我國的現實生活中卻表現為具備耕地規?；洜I條件的地區很多都沒有實現耕地規?；洜I，而初步實現耕地規?；洜I的地區卻少有取得良好效益的。針對這兩大問題，從制度上做出分析，并提出產權和政府管理規制等方面的建議。

關鍵詞：耕地規?；洜I；農村勞動力轉移；制度路徑

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）02-0012-03

目前，農村勞動力向城市轉移仍然是不爭的事實。這一現象為耕地規模化經營提供了必要條件。我國要發展農業現代化，必須解決耕地問題，只有走規模化、集約化經營道路，才能真正向農業現代化邁進（林毅夫，1993）。

一、我國非規?；洜I耕地現狀

第一，耕地的細碎化問題（孫巖，2006）。我國幅員遼闊，但實際上適宜耕種的土地面積卻十分有限，加上人口眾多，人均耕地面積就受到了嚴重限制。因此，即使實行了家庭聯產承包責任制，每戶農家實際耕種的耕地面積也達不到規模化程度。在地狹人稠的長江以南地區，人均耕地面積甚至不足1畝。這種小農耕作條件下，耕地首先面臨的挑戰就是過于細碎化（郭兆熊，2014）。在河南省某些地區，常常將一塊完整的耕地進行條塊分割，然后承包給不同的農戶。長此以往，原本完整的耕地被“肢解”，加之農戶耕種技術的差異、不同區域的耕地肥力差異也會日益加劇。此外，國家的農業補貼政策也在實施過程中加劇了耕地的細碎化（龍開元，2010）。農業補貼政策的初衷是提高農民種糧的積極性，保證我國的糧食供應。但是，實行補貼政策之后，原本應該脫離耕地的農村勞動力再次被耕地所“綁定”，不愿放棄既得的農業補貼。如此一來，耕地流轉的難度就大大加深了，推行耕地規?；洜I更是難上加難。

第二，耕作技術水平的限制（黃爍，劉漢宇，沈振林，2014）。我國農業發展很不平衡，從耕種技術水平上看，呈現出東部高于西部、南部高于北部的特征。在經濟發達地區，機械化耕種、化肥農藥的適量投入甚至農產品市場化的發展已經相當成熟；然而在落后地區，牛耕仍然是農民進行耕種的主要方式，至于市場化水平，其實現程度也并不高。落后的耕作技術直接制約了耕地效率的提高，而有限的耕地產出又反過來制約了耕作技術的更新換代（王良群，2004）。對于陷入這種惡性循環的農戶來講，企圖單憑自身力量從中脫身會有極大困難（張領，成晨，蒲小鵬，趙小強，2013）。

第三，農村勞動力素質相對較低。對于農村而言，勞動力來源大致可分為兩種：一是內源，即農村出生并長大，成年后繼續留在農村；二是外源，即非農地區出生并長大，成年后進入農村。前者較為普遍，而后者在我國極少發生。由于我國農村基礎設施建設嚴重滯后，廣大農村地區很難吸引非農地區的高素質勞動力；而農村內源勞動力一旦接受高等教育，便會想方設法留在城市中，不愿再回到農村。這就造成了部分農村勞動力過量流失，只留下少部分文化程度相對較低的勞動力在從事耕作，對實現耕地規?；洜I所需的人力資源提出了挑戰（龍洪圣，胡耀華，黎明輝，2014）。

第四，農村基層組織失效。改革開放之前，我國農村經濟采用合作社形式，由農村基層集體組織，共同勞動，對每一名勞動力都具有明確的指導作用。改革開放后，集體耕地被個人所承包，自負盈虧，農村基層對勞動力失去了約束力。雖然在短期內調動了農民的積極性，可是失去了宏觀調控的信息指導，僅憑勞動積極性無法從根本上提高耕地效率。如今，不少農戶都面臨著“單打獨斗”的困境，沒有市場信息，沒有合作分工，更沒有商業化營銷手段。這種小農經濟的抗風險能力十分脆弱，天災，人禍，都可能輕易摧毀農民辛勤勞作的成果。

二、我國規模化經營耕地現狀

第一，科技要素投入不足。在我國經濟發達地區，耕地規?；洜I很早就開始起步。但是，初級形態的規?；洜I僅僅停留在耕地面積的擴大上，耕作方式仍然沿用傳統的落后技術，缺少其他生產要素的投入。這種僅僅將耕地面積擴大的做法，從嚴格意義上講，并不能算作農業現代化經營方式（王良群，2004）。我國人多地少，耕地面積擴展空間十分有限，提高單位耕地面積生產效率更具有現實意義。為了實現這一目標，加大科技要素的投入是必不可少的。

第二，管理要素投入不足（常萬江，王伊寧，劉艷楠，劉洋和張強，2014）。耕地規模化經營的重要一環是將農產品轉化為經濟效益，在此環節不僅要求農產品具有充足的產量和良好的質量，還需要優秀的管理者對其進行產業化經營。目前，以經營耕地為主要目標進入農村的企業極少，大部分企業即使進入也缺乏熟悉農村耕地的職業經理人；同時，農村自身受到教育水平的限制，幾乎無法培養出具備豐富管理經驗的職業經理人。在這種狀況下，不少地區雖然初步實現了耕地規模化經營，農產品產量質量都得到了較大提升，但是沒有與市場對接，經濟效益與預期目標相去甚遠。

第三，資金投入不足（陳維，2007）。產業化是現代農業的顯著特征之一，將耕地的規模化經營向產業化方向引導是我國未來農業發展的主要趨勢。但是，在目前初步實現耕地規?；洜I的地區，產業化水平并不高，最重要的原因就是資金的投入不足。前文已經論述過，只有加大對耕地的投入，才會獲得更大的產出。這些投入如果沒有充足的資金支持，就無法長期堅持下去，耕地的產出就會受到嚴重影響。雖然國家從2004年起開始對農村購買農機具、種子和化肥實施財政補貼政策，并且于2006年全面取消了農業稅，但是這種資金規模顯然不足以滿足農村對耕地進行大規模投入的資金需求，因此，解決農村融資難的問題就能將耕地規?；洜I向前推進一大步。

第四，制度因素的制約。我國的改革開放始于經濟領域，但制度建設始終落后于經濟發展，在此過程中二者的碰撞在所難免。改革開放后實行的家庭聯產承包責任制倡導“包產到戶、自負盈虧”，農村基層組織的經濟指導職能幾乎完全消失，而現行制度中又沒有明確農村基層組織在耕地規?；洜I過程中的權責，造成了不少農村基層組織無所事事，袖手旁觀。此外，我國實行土地公有制，部分歸國有，部分歸集體，農民承包的只是耕地使用權，并不包含耕地所有權等其他一系列耕地產權。產權制度模糊，農民很難對耕地規?；洜I全身心投入，無法完全發揮勞動力的作用（黃志堅，2011）。不僅如此，戶籍制度制約著農村剩余勞動力和城市投資者與管理人的雙向轉移，農村金融體制的不健全導致耕地規?；洜I過程中缺乏必要的資金支持。諸如此類的一系列問題都源于制度建設的滯后。因此，只有加強耕地規?；洜I過程中的制度建設，才能為其發展提供保障。

三、解決我國耕地規?；洜I問題的制度路徑

在推進耕地規?；洜I過程中產生的一系列問題既反映出我國農業經濟現代化水平的落后，又折射出我國農業制度建設的不足，因此，在加強市場對耕地規?；洜I作用的同時還需加強制度建設。

第一，明晰農村基層組織權責。由于我國實行基層群眾自治制度，市縣政府對基層農村的經濟建設指導能力極為有限，只有少數經濟發達地區的農村依靠城郊農業和特色農業成功發展起來，而廣大經濟欠發達地區的農村只能依靠自身摸索尋求出路。農村中無論是否已經實現耕地規?；洜I，農村基層組織都應當擔負起引導責任。目前，農村基層組織正處于一種“權力失控”狀態。在經歷耕地由集體勞動到私營承包的轉變過程中，農村基層組織始終沒有建立起自身的權責意識，也就無法引導農民將耕地向規?；洜I發展。由于我國地理環境上的差異，中央政府難以出臺統一的農村基層組織權責規定，因此，各地方政府需要因地制宜，對轄區內的農村基層組織頒布法規，明確其權責，才能促進其在推進耕地規?；洜I過程中發揮積極作用。

第二，完善耕地產權制度。在我國現行耕地產權制度中，農民承包到手的是耕地使用權，并且期限為30年。耕地產權中除了耕地使用權，還包括耕地所有權，耕地租賃權等等。由于產權制度的模糊，大多數農民對于手中的耕地產權不甚明了，農民并不清楚究竟如何利用自己手中的耕地獲取收益。因此，如果完善耕地產權制度，改變這種現狀，就有可能大大提高農民改進耕作方式的積極性。其一，如果耕地產權得以明確，農民就會主動采用更高效率的耕作方式，加大對耕地生產要素的投入，有利于向規?；洜I靠攏。其二，如果耕地產權明確，就意味著耕地可以順暢流轉。在推進耕地規模化經營的過程中，耕地流轉是首要條件，只有耕地流轉到一起，才有耕地的集約化管理，從而進一步推動耕地規模化經營的發展。其三，如果耕地產權得以明確，耕地就有可能作為抵押物品向信貸機構申請貸款，耕地規模化經營所需的資金就有了初步保障?？偠灾禺a權制度的完善在推動耕地規模化經營過程中起著至關重要的作用。

第三，健全農村金融體制。上文中已經提及，資金不足是阻礙耕地規?；洜I的重要問題之一，雖然國家每年都投入巨資用于發展農業，但是僅僅依靠財政方面的“輸血”仍然解決不了農村資金的短缺問題。從目前來看，“造血”才是解決這一問題的最有效辦法。所謂“造血”，就是健全農村中的金融體制，主要包含兩大方面：一是鼓勵金融創新，拓寬融資渠道；二是完善農村信用機制，促進農業貸款。我國的農村金融體制不健全，針對農村的金融產品也非常有限。農民通常只能通過有限的貸款購買糧種，剩余資金很難滿足發展耕地規?；洜I所必須的機械化投入，聘請職業經理人更是難上加難。因此，拓寬原有的融資渠道才能增加農民手中的資金。此外，由于我國相關法律法規中曾經明確規定農民手中的耕地不得作為抵押物向銀行申請貸款，因此農民的銀行信用度很低。如果將農村中的信用機制加以完善，提高農村居民的信用度，耕地規?；洜I中的資金問題將得到大大緩解。

第四，改革戶籍制度。近年來，改革戶籍制度的呼聲日益高漲，從耕地規?；洜I的角度看，戶籍制度不僅限制了農村剩余勞動力向城市轉移，還阻礙了城市先進生產要素進入農村。發達成熟的耕地規模化經營屬于資本密集型和技術密集型產業，對農業勞動力的數量要求并不高，因此，受戶籍制度制約的農村剩余勞動力將面臨失業的危機；與之相對的是耕地規模化經營中要求農業勞動力具備較高的農業科技知識或者企業管理經驗，這部分人才又絕大部分集中在城市中，無法進入農村。事實上，戶籍制度就如同橫在城市與農村之間的一道鴻溝，阻隔了農村剩余勞動力的轉出與城市先進生產要素的轉入。一旦這道鴻溝被填平，由城市高素質勞動力帶來的先進經驗和科學思想，以及城市投資者引入的大筆資金就會大大推動耕地規?；洜I的前進步伐。因此，戶籍制度改革迫在眉睫。

最后，調整農業補貼政策。我國農業補貼政策已經實施10年了，在此期間糧食產量確實得到了一定的提高，但是耕地規?；洜I的發展卻收效甚微。原有補貼政策主要按照農民的承包耕地數量進行按畝補貼，目的是為了鼓勵農民堅持種糧。但是，在政策的實施過程中，有些農民選擇了既進城務工，又保留手中的耕地，成為游走在城市與農村之間的“兼民”。“兼民”的存在很大程度上阻礙了耕地規模化經營的發展。如果調整農業補貼的對象與標準，將大大促進這一問題的解決。首先，如果農業補貼對象不再是承包耕地的全體農民，而是從事耕地規?；洜I的農業經理人或者農業工人，那么原本只承包少量耕地的“兼民”從耕地中將無利可圖，只能將其流轉出手，客觀上促進耕地的集中。其次，如果對農業補貼標準進行調整，則可以從客觀上引導耕地流轉的方向，在條件適合的地區，這樣有利于耕地向擁有先進耕種技術的種糧能手集中；或者擴大享受補貼的耕地規模要求，不達到規定規模的耕地不再享受耕地補貼。這些調整都可以在一定程度上推動耕地規?；洜I的發展，更重要的是，這些調整不僅僅局限于耕地規模的擴大，還可以引導耕地流向適合的經營者手中。

結語

從總體上看，我國推行耕地規?；洜I符合我國發展現代農業的要求。但是，我國幅員遼闊，地形多種多樣，經濟發展也很不平衡，地域間的資源稟賦差異也很大，這對我國發展耕地規模化經營提出了挑戰。當前部分地區已經成功摸索出了適合自身特點的耕地規?；洜I模式，但是，在取得成績的同時也應當清醒地認識到我國與發達國家的差距，這不僅意味著成長空間，同時也意味著任重道遠。

參考文獻：

[1] 丁春福，高傳朋.我國農村土地規?；洜I芻議[J].農業經濟，2014，（9）：84-85.

[2] 黃爍.農村土地規?；洜I探討[J].商業經濟，2014，（20）：38.

[3] 王靜.遼西山區坡耕地規模化治理與集約化開發利用[J].水土保持應用技術，2013，（1）：23-24.

[4] 王偉剛.土地流轉和規模化經營的問題及建議[J].黑龍江省社會主義學院學報，2013，（1）：41-42.

[5] 于志娜.土地規?；洜I與農村剩余勞動力轉移關系思考[J].邊疆經濟與文化，2012，（10）：13-14.

Study on the scale management of cultivated land in China

XUE Zi-chao ，ZHAO Yu-xin

（Harbin University of Commerce，Harbin 150028，China）

Abstract：Cultivated land scale management is the inevitable trend of modern management. However，in our real life but many do not realize scale management of farmland with the area of farmland scale operation conditions，and the initial realization of area of farmland scale operation has achieved good economic results. Aiming at these problems，from the system analysis，and puts forward property rights and government regulation.

Key words：the scale management of cultivated land；rural labor force transfer；institutional path

[責任編輯 興 華]