臺灣第二次土地改革對解決大陸土地流轉問題的啟示

夏林

摘 要：臺灣地區第二次農村土地改革的背景與大陸當前的情況有很大的相似性，分析臺灣地區的第二次土地改革的內容，總結其成功經驗，對更好地推行大陸地區的農地流轉具有重要的借鑒意義。

關鍵詞：土地改革；農地流轉；臺灣當局

中圖分類號：F301 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）02-0023-02

隨著中國大陸經濟的高速發展和城鎮化的推進，農村青壯勞動力外出打工、經商的現象日益增多，打工收入占農民收入的比重也越來越高，農村勞動力多以老人和婦女為主。大力推進土地流轉，實現農業生產規模化、集約化和機械化，是促進就業，解放和轉移農村勞動力，解決目前大陸面臨的農民和土地互為制約的矛盾的必然趨勢。臺灣地區第二次農村土地改革背景和目的與當前大陸地區情況高度相似，分析和總結臺灣地區第二次土地改革的成功經驗，對推進大陸地區農地流轉有非常重要的啟示。

一、臺灣第二次土地改革的背景

臺灣當局1950年進行了第一次土地改革，實行了“三七五減租”、“公地放領”、“耕者有其田”等措施，使大量的臺灣農民都獲得了一定數量的土地，極大的調動了他們農業生產的積極性，同時也緩和了當時臺灣激烈的社會矛盾，為臺灣經濟的起飛創造了條件。但是，隨著臺灣市場經濟的發展和對外開放的加深，這種土地制度越來越不適合當時臺灣經濟發展的需要，主要表現在以下方面。

（一）經營分散的小農經濟限制了農業的發展

第一次土地改革之后，臺灣地區逐漸形成了以小私有者為基礎的土地制度，這種土地制度在臺灣逐步進入了工業社會以后，就不適應工業社會的發展。因為每個農戶的耕地面積太小，經營方式分散，造成了農業抗風險能力弱，不利于農業的機械化和大型水利工程建設，制約了工商社會的經濟發展的需要。

（二）農民收入水平低，青壯年勞動力大量減少

20世紀60年代，臺灣當局為了大力發展工業，實行了“田賦征實”、“隨賦征購”和“肥料換谷”等政策，這些政策通過不斷壓低農產品價格，犧牲農民利益的辦法來發展工業，從而制約了臺灣農業的發展。農業生產收入偏低，降低了農民生產的積極性，大批的農村青壯年勞動力放棄農業生產，不斷涌入城市，造成農村大量勞動力流失。

（三）土地投機氣氛盛行，拋荒現象嚴重

在19世紀60年代，臺灣經濟取得了快速發展，為了發展工商業，臺灣大量的農地被占用，耕地面積不斷減少，土地價格持續上漲。由于土地價值增加較快，土地的投機氣氛盛行，不斷有農戶將土地高價賣給投機商，導致耕地荒蕪和被占用的現象十分嚴重。

臺灣當局為了實現農業的規模化生產，提高臺灣農產品的國際市場競爭力，防止農地流失，保護糧食安全，進行了第二次土地改革。

二、臺灣第二次農地改革的內容

1982年11月，臺灣當局正式頒布和實施了第二次農村土地改革的方案，其主要內容和具體措施主要包括以下方面。

（一）農地重劃，輔導小農轉業，加快土地所有權的轉移

所謂“農地重劃”，是將一定區域內零散不便管理的農地，重新劃分，并通過土地交換，讓農戶原本分散的耕地得以集中，便于田間農事管理，實施機械耕作。1980年12月19日臺灣當局制定了《農地重劃條例》，規定辦理農地重劃的縣級主管機關，設立農地重劃委員會，積極推動農地重劃事宜，鼓勵農民交換、轉讓、合并分散經營的小塊土地，或農民通過自愿結合的方式，將不規則的農田聯系在一起，形成更大的農場，以促進農業生產。同時，排水不良、田間灌溉不便、耕地分散和零細狹窄的農田都按照農業機械化、農場標準化、水利現代化、農村城市化標準進行組織。

“輔導小農轉業”，是為了將相對分散的耕地集中起來，臺灣當局要求把屬于90萬農戶的90萬公頃耕地合并為30萬農戶，安排其余的60萬戶進行轉業。臺灣當局鼓勵那些沒有農業勞作的農民轉讓他們的土地，并積極輔導他們就業。主要措施包括：在農村開辦各種農產品加工廠，建立25億元的“農地收購基金”，以7.5%的利息率為購買耕地的農民提供政策性貸款，每個農民可以通過貸款購買3公頃土地，并且凡是新購的土地免繳5年的農業土地稅。

（二）推廣“共同經營”、“專業化經營”和“委托經營”等經營方式

所謂“共同經營”，是讓土地毗鄰或者飼養同類家禽、牲畜、魚類等的鄰近村民，自愿合作，共同經營。一般20—30家農戶構成一個經營單位，耕地面積在15公頃左右。共同經營方式分為3種，第一種叫做“合耕合營”，即生產領域和經營、流通領域都是合作的；第二種叫做“合耕分營”，即雙方在生產領域是合作關系，在經營領域和流通領域則是獨立的；第三種叫做“合營分耕”，在生產領域雙方是獨立分開的，在流通領域則是合作關系。

“專業區”是根據農業生產經營的種類進行分類，把若干個小型的經營單位聯合成規模較大的生產和營銷組織，實現生產和銷售的專業化。這種專業區自20世紀70年代以來取得了快速的發展，在80年代中期已經有水稻、谷物、茶葉、香蕉、鳳梨、禽畜、魚和蝦等近30種、400多處，參與的農戶接近30萬戶，耕地面積15多萬公頃，占耕地總面積的1/6 。

所謂“委托經營”，即耕地面積太小或缺乏農業機械的農民，將農田作業的全部或者部分委托給另一個農民或農業服務組織進行經營。

（三）為缺乏資金的農戶提供政策性貸款

隨著“共同經營”、“專業化經營”和“委托經營”等經營方式的推廣，臺灣農業逐漸實現了專業化和規模化生產，農戶經營的土地面積不斷增加，從1952年的0.57公頃上升至1996年的1.03公頃。

為了鼓勵農戶進行農業的機械化生產，臺灣當局在1972—1978年間為購買農業機械的農民提供政策性貸款，并在1979年成立了2億多美元的“農業機械化基金”，幫助缺少資金的農民購買農業機械。同時為了促進農產品的市場化，臺灣當局通過了“農產品市場交易法”，建立了農產品批發市場，并制定了重要的農產品生產和銷售制度，規范了農產品市場，促進了農業的生產與銷售。

為了實現農業生產的規模化經營，提高農民購買土地的積極性，臺灣當局又設立了“農地購置基金”，為農戶提供低息貸款，幫助農民購買耕地。在1982年，為了更好的向農民提供低息貸款，臺灣當局制定發布了《擴大家庭農場經營規模協助農民購買耕地貸款辦法》。為了提高農民的種植意愿，臺灣當局制定了“農業發展條例”，獎勵農民從事農業生產，實施農產品價格補貼政策，提高農產品的收購價格，增加農民的收入等。

臺灣當局的第二次土地改革將分散的土地整合起來，實現了資源的有效利用，促進了農業生產的規模化經營，提高了農業的生產效率，為臺灣經濟的高速發展奠定了基礎。

三、臺灣第二次農地改革對大陸解決農地流轉問題的啟示

（一）土地承包經營權流轉要行政化與市場化相結合，充分發揮政府的引導作用

市場化的土地流轉能夠反映交易雙方的利益需求，實現資源的優化合理配置，因此，應該充分培育和發展土地流轉市場，建立健全農地流轉中介機構，充分發揮市場的資源配置作用。而從臺灣第二次土地改革中可以看出，輔導小農專業、實現經營方式的轉變、為農戶提供政策性貸款等措施，都離不開政府的引導作用。在中國大陸的土地流轉過程中，政府部門的引導作用同樣非常重要。

1.政府部門應做好與農地流轉相關的監督和服務工作，積極監督、指導本地的重大農地流轉行為等，規范土地流轉，確保農民的權益不受損害。

2.完善農村保障體系，為土地流轉創造良好的外部環境。在農村，土地是農民的第一生產要素，大多數農民對土地轉出后收入無保障、就業不穩定存在著較大顧慮。土地依然承擔著農民的就業保障和社會保險功能，在“規避風險”意識的作用下，沒有完善的社會保障制度，農地流轉也不一定能得到農戶的積極響應。

3.統籌城鄉勞動力市場，為農民專業創造就業機會。

（1）在基層政府成立農村勞動力轉移工作領導小組，負責農民工的就業培訓、咨詢以及招工信息的發布、維權等服務。

（2）發展縣域的非農產業，大力發展第三產業，以吸納更多的勞動力就業，促進勞動力就近轉業、擇業。

（3）發展現代農業，特色農業，積極推進農業產業化，推動勞動力內部轉移等。

（二）土地改革要兼顧各方利益、實現共贏

臺灣第二次土地產權流轉通過對土地所有人給予經濟補償彌補了土地所有者的利益損失，同時又向購買土地的農戶提供低息貸款，照顧到了交易雙方的共同利益，使改革得以順利進行，為工業化發展提供了條件。中國大陸實行的是家庭聯產承包經營的土地制度。土地流轉關切到農民的根本利益，土地是否流轉、流轉價格的多少，均應當由農民自主決定，這樣才能體現農戶的利益訴求。但不可否認的是，一些基層政府利用其土地發包方的地位，在利益博弈中使土地流轉價格低于市場價格。更有甚者，基層政府利用行政權力，強迫農民進行土地流轉，侵犯了農民的自主權。大陸土地流轉過程中出現的很多問題，歸根結底是未能兼顧各方利益。因此，實現農地的較快流轉，必須尊重流轉雙方的意愿，切實維護農民的合法權益。

（三）充分發揮金融部門對土地流轉的支持作用

從臺灣當局第二次土地改革的經驗可推看出，臺灣當局為鼓勵農民擴大耕地面積，為農戶提供低息或無息貸款的金融支持措施成為土地改革成功的關鍵。結合中國大陸地區的具體情況，為促進農村土地流轉，加快實現農業的規模化經營，在金融支持方面可以做到以下幾點。

第一，政府應充分發揮農業發展銀行等政策性銀行的政策性功能，開展以土地經營權質押為主的土地流轉專項貸款，為農戶提供低息或免息貸款解決農戶購買土地經營權的資金缺口。

第二，為農村種植大戶提供經營性貸款，滿足這些農民購買種子、肥料、生產工具等方面的資金需求。

第三，金融部門可增加對農戶的小額信用貸款，積極支持轉讓土地經營權的農民進行轉產，幫助更多的農民擺脫對土地的依賴。

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[責任編輯 安 琪]