談行政承諾困境的解決之道

應家鴻

摘 要：行政承諾在我國的應用和實施中面臨很多困境，如行政承諾在法律上缺乏規范依據，在程序上缺少相應的限制，在行政承諾出現糾紛的時候也沒有相應的救濟途徑。建議在法律上明確行政承諾的法律地位，規制行政承諾作出的程序，通過行政與司法兩道救濟途徑解決行政承諾出現的糾紛。

關鍵詞：行政承諾；法律規制；程序規制；法律救濟

一、行政承諾的現實困境

1.困境之一：行政承諾缺乏完整的法律規制

有關行政承諾并沒有可依據的法律規范，可以作為其依據的也僅有2004 年1月14日，最高人民法院發布的《案由通知》將行政允諾（即行政承諾）看作行政行為的一種。2009年11月9日，最高人民法院《關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見》（法發[2009]54號）提出的：“隨著形勢的發展和法治的進步，行政行為的方式不斷豐富，行政爭議的特點不斷變化。各級人民法院要依法受理由此引發的各種新類型案件，積極回應人民群眾的現實司法需求。要依法積極受理行政給付、行政監管、行政允諾、行政不作為等新類型案件……對新類型案件拿不準的，應當在法定期間先予立案，必要時請示上級人民法院，不得隨意作出不予受理決定。”

2.困境之二：行政承諾缺乏相應的程序規制

行政承諾不僅缺乏法律上的依據，其在程序上也是混亂不堪。由于我國并沒有《行政程序法》，行政承諾更沒有相關程序上法律的規制，所以在現實中行政主體在作出行政承諾時并沒有任何程序上的限制，在程序上擁有更大的自由裁量。正如上述所舉的案件中，紹興市人民政府作出的行政獎勵承諾是如何作出的？承諾中提及的獎勵3‰的標準從何而來？這個承諾的作出主體是否具有法律上的資格是否擁有法律上的權力？承諾的作出是個人獨裁還是眾人經過仔細的斟酌、討論與驗證？這個獎勵承諾是否需要文本形式亦或是網上的公開程序？等等這些問題，都是其程序中的一大空缺，而且也正是因為這一程序上的空位造成了一系列的問題。如有些行政主體為了極個別集團的利益，在沒有公開征求意見的情況下由個別權力級別高的領導“拍拍腦袋”作出一些毫無法律依據的行政承諾，而且這種承諾作出后為了維護小部分人的利益，承諾并不公開等等這系列的問題都有待解決。

3.困境之三：行政承諾的事后救濟途徑模糊

“有權利必有救濟”，行政主體作為義務人作出行政承諾，相對人就享有要求行政主體履行承諾的義務，然而在現實中，行政主體違法承諾、過度承諾、越權承諾和承諾兌現難的問題依然存在，相對人在權益受到侵害時如何救濟就顯得異常重要，然而在這方面又是行政承諾的盲點。一個國家救濟制度的完善，是該國法治化的標志。雖然2004年1月14日，最高人民法院發布的《案由通知》已將行政允諾（即行政承諾）看作行政行為的一種，但由于這方面的規定并不完善，在實際的運行中許多行政主體模糊概念以逃避行政法律追究的情況比較普遍。因此行政承諾的救濟力度小的問題將直接影響著行政承諾制度的發展。實際上即使行政承諾可以提起行政訴訟，現實中由于“強行政，弱司法”的現象，很多行政承諾的案件也是沒有勝訴的把握的，或者很多案件是被擋在立案庭之外的或者很多案件是被拖延處理的。

二、行政承諾困境的解決之道

1.明確行政承諾的法律地位

2004年1月14日，《最高人民法院關于行政案件案由的通知》將“行政允諾”列為“行政行為種類”的第25項，作為行政訴訟的一種獨立案由，正式納入了行政訴訟的受案范圍。一些地方性法規也已經開始嘗試規范行政承諾這種新型行政行為。

但是從國家的正式的立法上還無從體現，借鑒其他國家的法律，我們可以從行政程序法中界定行政承諾的概念，明確其為一種獨立的行政行為。確立行政承諾的法律地位是通過法律法規來規范行政承諾制定及行政承諾未履行后應承擔的責任。確立法律地位是強調行政承諾事前的約束，更適合行政行為的預防機制。通過行政立法和法律法規的完善，來加強對行政承諾的環節控制，可以更好的規范這一新型的政府服務制度，有利于健全政府信任機制，建立誠信政府和責任政府。

2.行政承諾的程序規制

“沒有法治，任何程序性保障措施的價值將不存在”。因此在立法上完善行政程序是必要的。此外，我國行政承諾信息公開不夠，2008年5月1日實施的《政府信息公開條例》，在立法上為保障行政主體做出行政承諾行為必須公開提供了法律依據，這是我國政務公開，完善民眾的知情權，限制公權力濫用的一劑良方。但是僅僅依據信息公開條例還是不夠的，因為公開只是結果的一個檢驗，制定行政承諾的過程具有更大的挑戰性，如果制定過程不夠完善，最后的公開程序也是沒有多少意義的。

3.完善行政承諾的救濟途徑

（1）行政途徑。第一，協商。協商或由政府出面調處，作為非制度化的解決方法，是由雙方當事人通過非正式的談判與意見交流來消除彼此之間因行政承諾而引起的爭議，是諸種解決方法中成本最低且效率最高的解決方式，在我國傳統文化背景下對于處理當事人彼此之間存在隸屬關系的行政承諾紛爭極具價值。第二，行政復議。行政復議程序簡便，符合效率原則，是國家救濟機制中的重要環節，也是行政機關內部監督和糾錯的一種重要方式。對于行使自由裁量權結果的行政承諾產生的爭議，相對人可以申請行政復議，使自己的合法權益得到保護。

（2）司法途徑。根據司法救濟最終原則，由行政訴訟解決一切行政法上的糾紛是行政訴訟法律制度發展的必然趨勢。司法救濟是指當憲法和法律賦予人們的基本權利遭受侵害時，人民法院應當對這種侵害行為作有效的補救，對受害人給予必要和適當的補償，以最大限度地救濟他們的生活困境和保護他們的正當權益，從而在最大程度上維護基于利益平衡的司法和諧。對行政承諾糾紛，應適用行政法規則，由行政審判庭審理。

三、結語

近年來，行政承諾在我國行政活動領域越來越受重視，已被廣泛地運用于行政管理和服務之中。應該說行政承諾這類新型的行政活動的興起，適應了我國社會經濟迅速發展的需要，也體現當前的行政活動理念正從“管制行政”向“服務行政”轉變，行政機關似乎也越來越傾向于這種靈活的手段。行政承諾若能良好的運用，對于行政主體提供更好的管理、更優的服務及提高相對人的參與熱情來說是大有裨益的。

參考文獻：

[1]金薇.行政承諾的概念與現行分析[J].社會與法制，2007

[2]杜曉.企業不滿行政允諾成空頭支票欲訴訟[J].法制日報，2011