淺析我國證券交易所的自律監管

摘 要：2007年6月21日在中國證監會舉辦的“首屆上市公司高峰論壇”上，中國證監會主席明確提出“推進自律行業組織建設，逐步形成行政監管、法制監管、自律監管和社會監管互為補充的多層次、全方位的監管體系”，并且作為證監會工作的五大目標之一。八年已過，這個目標卻不能說已經很好的實現。就自律監管而言，實施現狀也不容樂觀。對此，筆者提出相應建議。

關鍵詞：證券交易；所自律監管；建議

證券交易所是證券集中和有組織交易的場所。證券市場監管，一般指代表社會利益的公權力機關或其他授權機構通過設定規則對證券市場的參與主體如上市公司、中介機構、投資者等的行為進行規范和監督、監察和處理。其中，政府實施的行政監管為他律監管，證券交易所或證券業協會的自我管理為自律監管。

一、證券交易所自律監管在我國發展的現狀及其根源

（一）現狀

我國證券交易所自律監管的作用難以發揮

我國的證券市場的監管歷來更加重視政府監管，并且政府監管起到了巨大的作用，而證券交易所的自律監管的功能卻難以凸顯，深交所和上交所兩大證券交易所對證監會亦步亦趨，其自律監管幾乎處在紙上談兵的狀態。

（二）根源

之所以證券交易所難以發揮自律監管的作用，主要原因是證券交易所全面受制于證監會，證券交易所沒有獨立自主的地位。

1.證監會全面控制證券交易所

（1）證監會對證券交易所人事安排的控制。《證券交易所管理辦法》第20條和第2l條的規定，理事會是交易所的決策機構，由7人至13人組成。交易所的理事會分為會員理事和非會員理事，非會員理事的人數不少于總理事人數的l/3，最多則可以達到理事人數的一半。會員理事由會員選舉產生，非會員理事由證監會委派。理事會設理事長，副理事長1到2人；理事長、副理事長由證監會提名，理事會選舉產生。這樣，政府能夠在委派半數理事、且理事長和副理事長均由證監會提名的情況下，使交易所的理事會在證監會的監視之下。另外，根據《證券法》第107條和《證券交易所管理辦法》第24、25條的規定，證券交易所的總經理、副總經理由證監會任免，中層干部的任免須報證監會備案，財務、人事部門的負責人的任免則要報證監會批準，且總經理被規定為證券交易所的法定代表人。從中可以看出，證券交易所的大部分高層都處于證監會的控制下，證券交易所的決策機構和執行機構均受制于證監會，證券交易所的獨立地位難以保障，所以其實施自律監管也就難上加難了。

（2）證監會最終決定證券交易所的章程和規則。根據《證券法》103條的規定，證券交易所章程的制定和修改，必須經過國務院證券監督管理機構批準。由此可見，會員無權自主決定交易所的章程，交易所的章程的制定和修改必須得到證監會的批準。根據《證券法》118條規定，證券交易所有權依照證券法律、行政法規制定上市規則、交易規則、會員管理規則和其他有關規則，并報國務院證券監督管理機構批準。《證券法》第50條規定證券交易所可以根據證券交易所章程和業務規則對會員違規行為進行制裁。由此可見，如果證券交易所想通過制定章程來規范會員行為或者修改規則對違規會員進行制裁，要制裁哪種行為，如何制裁，最終還是要看證監會的態度。

2.證券交易所的監管權力受制于證監會，處罰手段沒有足夠的威懾力

（1）在對交易活動的監管上，根據《證券法》第114條規定證券交易所采取技術性停牌或者決定臨時停市，必須及時報告國務院證券監督管理機構；第115條規定證券交易所對證券交易實行實施監控，并按照國務院證券監督管理機構的要求，對異常情況提出報告。綜上可以看出，在證券交易所實施監管過程中，證監會可以隨時干預，并且要求證券交易所進行報告，證券交易所實行監管職能具有很大的不自主性。總之，我國證券交易所自律監管受到很大的制約。

（2）是對上市公司的監管上，IPO審核權一直由證監會享有。《證券法》第10條規定，公開發行證券必須符合法律、法規規定的條件，并依法報經國務院證券監督管理機構或者國務院授權的部門核準；未經依法核準，任何單位和個人不得公開發行證券。因此只要通過證監會的發行審核，公司必會上市，在公司上市的監管上證券交易所形同虛設。但筆者關注到2015年4月20日全國人大常委委員會上財經委員推出《證券法》修訂草案，正式提出股票發行注冊制改革。其中，IPO審核權下放給證券交易所是注冊制改革的重要一步。筆者認為，如能最終落實，對于明確證監會簡政放權，讓證監會退居監管的幕后，證券交易所的自律監管職能將更加凸顯。

（3）處罰手段缺乏威懾力。雖然我國《證券法》賦予了證券交易所包括通報批評、公開譴責、公開認定、限制交易或取消會籍的強制性紀律處分措施，但是實踐中的問題是：

第一，證券交易所極少使用暫停業務或取消會籍這兩種比較嚴重的處罰手段，而且公開譴責的使用也不是很多，這種情況造成證券交易所的處罰威懾力不夠。此外證券交易所采取的一些處罰措施存在需要報告證監會批準的情況，這也使得交易所的監管沒有足夠的威懾力。

第二，證券交易所行使權力依然面臨需要證監會批準或者需要報備的情況。根據《證券交易所管理辦法》第35條規定，證券交易所有權依照有關規定，暫停或者恢復上市證券的交易；暫停交易的時間超過1個交易日時，應當報證監會備案；暫停交易的時間超過5個交易時，應當事先報證監會批準；證監會有權要求證券交易所暫停上市或者恢復上市證券交易。由此可見證券交易所的自主權有限，需要備案或者需要通過無疑是增加了證券交易所自律監管的難度。

第三，證券交易所的權力規定比較籠統，以至于在操作起來存在障礙。根據《證券交易所管理辦法》第38條規定，證券交易所對國家有關法律、法規、規章、政策中規定的有關證券交易的違法行為具有制止和上報的責任，并有權在職責范圍內予以查處。雖然法律如此規定，似乎使證券交易所具有制止違法行為的權力，但實際上卻沒有規定證券交易所應該如何實施查處，具體該如何操作，權力范圍應該如何界定，和公權力機關的調查權有何不同，都沒有具體的規定。因次，筆者認為證券交易所的此項權力在實際中很難實行。

綜上所述，證券交易所擁有的自律監管權力更多的是名義上的權力。證券交易所行使處罰往往有兩種方式，第一種是由證監會作出指令由證券交易所執行，例如2015年3月27日博元投資涉因嫌重大違法而被啟動強制退市就是證券交易所執行證監會的指令。第二種是交易所在向證監會報告并獲得批準后才能實施。筆者認為證券交易所本來是最貼近市場，最能預先感知違法行為的主體，但是由于權力劃分，使得證券交易所在自律監管中有很大的局限性，沒有發揮一線監管的優勢。其向證監會報備獲得核準的做法，也使得監管效率降低。

二、完善我國證券交易所自律監管的對策

（一）增強證券交易所的獨立性

1.賦予證券交易所更多的人事任免權

由前面所提到的，證券交易所的重要的人事任免都掌握在證監會手中，證監會通過人事任命直接控制了證券交易所的權力機構和執行機構。為了能夠讓證券交易所乘以一個獨立的法人，而不是附屬于證監會或者是受控于證監會的機構，筆者認為應該賦予證券交易所更多的人事任免權，促使證券交易所逐漸成為一個獨立的、提供證券集中競價交易的交易所的法人。筆者比較同意有些學者的觀點，即對我國《證券法》關于“證券交易所”的某些條款以及《證券交易所管理辦法》作出修改：一是減少交易所非會員理事的數量和比例，將其比例由現在的50%減少到30%左右；二是取消證監會對理事長、副理事長的提名權力，改為理事長、副理事長由會員單位提名并由全員大會選舉產生，報證監會備案核準；三是將證券交易所總經理和副總經理的任免權由證監會轉變為交易所理事會。減少證監會的直接控管，有利證券交易所于更好地發揮組織市場、管理市場的功能。在分擔更多的政府的責任和風險的同時，避免政府部門管得過寬、過泛，管得不當。

2.真正賦予證券交易所章程和規則的制定和修改權

筆者認為，證券交易所監管職能的一個重要作用就是保護投資者的利益。賦予證券交易所一定的章程和規則制定權更有利于發揮證券交易所的監管職能。例如，證券交易所處在證券業務的第一線，更了解市場運作，所以可以在一定范圍內允許證券交易所制定業務運作方面的具體規章制度。其次，證券交易所的監管職能應體現在：制定上市標準和規則，完善上市公司的信息披露要求并監督上市公司嚴格執行，制定交易規則并注意發現和控制非正常性風險，保護投資者的權益，制定自律管理規范和加強對會員的管理。這樣做的目的是將政府監管機構從微觀市場管理和發展職能中剔除，讓政府回到保護中小投資者利益的中立立場上。讓證券交易所監督會員，平衡會員利益。

（二）細化和擴大證券交易所的權力，增強監管手段的實施性

1.允許證券交易所開發業務品種，減少證監會對業務活動的干預

筆者認為，對于證券交易所的交易品種的開發無需經過證監會的批準。因為事先的批準程序將會阻礙交易所的創新精神，限制交易所之間的競爭。筆者認為，證券交易所對市場需求更加敏銳，可以根據不同種類的融資者和投資者的需要，優化資源配置，不斷開發新的產品，平衡各方收益，有利于突出自己的優勢，不斷增強證券交易所的競爭力。可能有人會覺得沒有政府對交易品種的事前審批會造成證券市場的混亂，埋下像美國次貸危機一樣的隱患。但是筆者認為，證監會放棄事前審批并不代表證監會完全放棄監管，而是可以采取事后監管的方式，與證券交易所的自律監管一起監督市場。

2.增強監管手段的實施性

筆者認為，調查權的有效行使是證券交易所后期實施包括通報批評、公開譴責、公開認定、限制交易、暫停或終止其股票上市交易、取消會籍在內的自律監管手段重要前提。而目前真正可以進行調查的主體是證監會。證券交易所的這一權力如同擺設。筆者認為應該將《證券法》和《證券交易所管理辦法》賦予的證券交易所的調查權進行細化，明確證券交易所該如何開展調查工作，詳定其權力的性質、邊界和操作，才能使法律賦予證券交易所的這一權力在實踐中有效運用。也有利于推動證券交易所積極的實施各項監管手段。

在自律監管實踐中，證券交易所應充分、有效的加強強制性的自律監管措施。這些強制性的紀律處分措施，為自律監管相對人遵守自律規范，提供了約束和威懾，如果缺少強制性，自律規則將變成純粹的道德規范，必然流于形式，讓自律監管失去作用和效力。

參考文獻：

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作者簡介：

孫培茹（1990～），女，山東人，華東政法大學研究生教育院法律碩士（法學），研究方向為國際經貿法