大數據時代京津冀大氣污染智慧治理的內涵、困境與出路

崔偉

摘 要：大數據時代的到來改變了數據與信息的處理方式，為京津冀區域內的大氣污染問題帶來了智慧治理的機遇。但在目前的區域大氣污染智慧治理過程中，還存在著數據挖掘能力不足、數據共享能力欠缺、數據分析能力匱乏等問題。因此，大數據時代京津冀大氣污染智慧治理的實現應以基于大數據應用的科學決策為治理前提，以政府主導下的多元協作為治理主體，以在大數據環境下大氣污染治理機制重構為治理過程，以完善環保領域大數據立法與人才培養機制為治理保障，借以提升區域內大氣污染的治理能力。

關鍵詞：大數據時代；京津冀；大氣污染；智慧治理

中圖分類號：F062.2 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）19-0145-02

霧霾導致京津冀地區嚴重的大氣污染問題日益成為社會各界關注的焦點，而傳統的行政區行政的治理模式日趨陷入“治理失靈”的境地，大數據時代的到來改變了信息搜集和傳播的軌道，為更好地治理京津冀區域內大氣污染問題帶來了契機，因此，本文提出“智慧治理”的概念，認為它將成為大數據時代京津冀區域大氣污染治理的發展前景。但目前在實現“智慧治理”的進程中，還存在著一定困境，文章在進行具體分析的基礎上提出解決路徑。

一、大數據時代下京津冀大氣污染智慧治理的內涵

改革開放以來，隨著工業化、城鎮化和區域一體化的發展，京津冀成為了中國最重要的工業化區域之一，也是霧霾頻發的重災區。2014年，京津冀地區SO2、NOx排放量分別為147.8萬噸、194.57萬噸，占全國的7.5%、9.36%，單位面積排放強度分別是全國平均水平的3.3倍，4.2倍[1]。2015年進入11月份以來，北京經歷了歷史上罕見的連續20天的霧霾天氣，環保部門多次發布霧霾紅色預警。雖然在2013年，國家已經出臺了《京津冀及其周邊地區落實大氣污染防治行動計劃實施細則》，2015年9月又對《大氣污染防治法》進行了修訂，增加了大氣治理聯防聯控的內容，但區域內空氣質量繼續惡化的情況并沒有得到有效改善。由此可以推斷，京津冀三地間大氣污染的治理模式急需變革。繼互聯網、物聯網、云計算之后的大數據革命為京津冀大氣污染問題帶來了智慧治理的機遇。美國麥肯錫全球研究院在2011 年發布的研究報告認為：“大數據指的是大小超出常規的數據庫工具獲取、存儲、管理和分析能力的數據集。”[2]現已被廣泛應用于智能交通管理、流動人口管理和食品安全監管等領域。長遠來看，大數據也必將助推京津冀大氣污染智慧治理的實現。美國學者尼古拉斯·伯格魯恩在《智慧治理：21世紀東西方之間的中庸之道》一書中將網絡時代的智慧治理定義為：“下放權力、包容公民、分散決策機制。”2007年維也納科技大學區域研究中心發布了一份《歐洲中小智慧城市排名》報告，將“智慧治理”定義為在公共和社會服務、治理透明性、決策參與、政治策略四個方面皆表現良好的一種政府治理樣態。鑒于此，本文結合大數據的內涵，認為京津冀大氣污染的智慧治理即充分運用大數據的思維和理念，通過云計算、物聯網和大數據技術手段收集、監測、整合區域內大氣環境質量的各項相關數據，創新治理方式和手段，提高決策的科學性、準確性和適用性，近而實現京津冀大氣污染治理能力現代化。

二、大數據時代京津冀大氣污染智慧治理存在的困境

（一）數據獲取能力不足

數據資源是實現智慧治理的前提和保證，只有全面掌握數據，才能做出科學決策，但目前三地政府在大氣污染治理過程中還缺乏數據獲取能力。首先，京津冀區域內大氣污染治理是一個各方面協同參與的有機整體，需要以治理主體有意識地掌握相關數據為基本前提。但由于大數據理念興起于西方，在我國起步較晚，導致政府還主要是依賴抽樣、局部和片面數據做出決策，致使絕大多數非結構化數據被束之高閣。其次，大數據的價值密度低、碎片化等特征使政府對海量的數據的搜集往往只能提取出少量有價值的信息，引發處理成本過高的問題，導致政府各部門不愿意花費巨大成本挖掘少量有“含金量”的數據。

（二）數據共享能力欠缺

雖然2014年習近平總書記強調將京津冀協同發展上升為國家戰略，但受傳統公共行政體制的影響，三地的大氣污染治理仍然采用的是行政區行政的治理模式，由此導致大氣環境的公共性與分割式的治理模式產生沖突，降低了政府間數據共享的效率。首先，受“官本位”“權利本位”“家丑不可外揚”等封閉性傳統文化的影響，三地政府還沒有從壟斷的思維方式中解脫出來。政府部門間缺乏以大氣治理為核心的信息資源共享意識，習慣于將所掌握的信息視為政府內部的“私有財產”和“權力領地”，彼此間缺少信任導致缺乏共享意愿。其次，在“理性經濟人”理念導向下，三地政府間以自身利益為重，各自為政、相互割裂，產生了嚴重的“信息孤島”現象；數據采集渠道、標準、信息代碼不盡相同，導致信息不對稱現象時有發生。

（三）數據分析能力匱乏

人力資源是第一資源。大數據人才能力的高低直接關涉到對信息和數據的分析效果。大數據的基本特性及其涉及到的大氣領域決定了其專業人才具備了對環境科學、化學、數學等在內多方面知識的綜合掌控。目前我國從事數據分析工作的人才主要集中在互聯網信息領域，這類人才善于軟信息編程和硬件管理，但卻不精于對大數據時代信息和數據的挖掘和整理，特別是結合京津冀區域內大氣環境的客觀背景做出專業的數據研判和分析的應用型人才更為欠缺，導致大氣環境相關的數據分析能力嚴重匱乏，這給京津冀地區利用大數據進行大氣污染治理帶來了障礙。

三、大數據時代京津冀大氣污染智慧治理的實現途徑

（一）以基于大數據應用的科學決策為治理前提

智慧治理的實現在根本上依托于政府決策方式的轉變。在傳統的治理過程中，政府主要依靠經驗和假設做出決策，決策失誤常有發生。然而，大數據時代的決策行為是基于數據及其分析的重視理性的、數據驅動的決策模式，所以政府部門首先要養成數據決策意識，注重對數據的采集、分析和預測，改變以往的“拍腦袋決策”，養成“用數據決策”的習慣。其次，京津區域的大氣治理是一項系統性的工程，治理決策需要考慮到三地各個生態環境要素之間的相互影響，應將大氣模型考慮的相關因素與數據挖掘方法整合在一起，在對數據量化分析、科學預測的基礎上提出優化方案，全面深入地分析霧霾成因和評判大氣污染造成的損害，使決策更具前瞻性和適用性，變被動善后為主動預防。

（二）以政府主導下的多元共治為治理主體

傳統的京津冀大氣污染治理三地都以政府為中心的集權治理，治理過程中缺乏企業、非政府組織、公眾的參與和監督，致使很多污染型企業因政府監管不到位而免受責罰。但隨著大數據時代的到來，大數據改變了信息傳播方式，使傳統的屬地治理模式陷入了“治理失靈”的困境。在大數據背景下，政府部門應摒棄“以自我為中心”行政思維，改變“大包大攬”的治理模式，提供電子治理平臺，收集大量民意訴求信息，將這些信息與環境保護部門的數據相結合，為后續的環境監管與決策提供可靠的信息基礎。企業則可利用大數據監測、分析和控制自身的污染排放，采取相關環保措施實現相應的排放要求。公民可以利用移動的環境監測設備，實時不斷地為環保監測部門提供最新的污染證據，只有積極建構政府、企業和公民多元共治的治理模式，才是實現智慧治理的必由之路。

（三）以在大數據環境下大氣污染治理機制重構為治理過程

道格拉斯·諾斯曾指出：“制度是社會的游戲規則。”[3]大數據時代京津冀大氣污染智慧治理的實現需要通過相關機制的完善來保駕護航。首先，三地政府間應建立數據聯通和共享機制；利用電子政務系統建立統一的信息共享平臺，協調各部門信息的流通，統一政府間信息共享的技術標準，在區域內共享排污企業的名稱、布局和排放現狀等。其次，建立跨區域與跨部門聯動監管機制。大數據時代的環境監管要統一監測指標、監測頻率和監測時空，改變過去傳統封閉的監管模式，整合發改委、稅務、工商、質監等部門有關污染源企業信息，通過綜合分析，發現環境監測數據造假、違法偷排等環境監管漏洞，利用大數據等技術精準打擊違法違規行為。再次，完善空氣質量預警機制；以空氣污染指標為樣本，建立NO2、PM10、SO2等污染物的動態序列時間模型，用模型對未來空氣污染指標進行預測分析，并對空氣質量做出合理性評價并預警，為全面提升京津冀大氣污染治理政府間治理能力提供重要的制度保障。

（四）以完善環保領域大數據立法與人才培養機制為治理保障

智慧治理的真正推行，除了理念上的轉變外，還需要完善的法律體系保障和充足的人才資源支撐。大數據的挖掘與利用，首先，應當有法可依。國家應研究大數據環保相關的政策法規，提出大數據隱私保護、資源權益等方面的法規細則，在保護數據資源的同時，促進數據資源合理有序地開發利用與共享，逐步建立有利于大數據環保研究與發展的制度法規體系。其次，京津冀政府要加大對大數據人才培養的投入，在京津冀協同發展的背景下，拓寬人才流通的渠道和創新人才培養機制。鼓勵高校設立大數據專業、支持有條件的企業建立大數據工程中心和培訓實習基地，形成政府、大學、企業合作，探索大數據人才培養模式，為實現京津冀大氣環境治理精細化、精準化和科學化提供基礎保障。

參考文獻：

[1] 京津冀協同發展：打破畫地為牢，生態紅線把牢[N].中國經濟導報，2016-01-12.

[2] 王岑.大數據時代下的政府管理創新[J].中共福建省委黨校學報，2014，（10）：41-48.

[3] 道格拉斯·諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].杭行，譯.上海：上海人民出版社，2008：3.

[責任編輯 劉 瑤]