試析消失中的行政訴訟合法性審查思考

張力

摘 要：本文采用統計分析、案例分析、文本解釋等研究方法，對我國行政訴訟合法性審查制度虛置現象及原因進行分析，提出行政訴訟改革仍須堅持合法性審查，強化監督政府依法行政的功能，完善相關的制度設計，推進政府法治建設的論點，同時對如何進一步保障合法性審查制度運行提出幾點建議。

關鍵詞：合法性審查；行政訴訟功能；審查制度

一、當前合法性審查制度虛置問題分析

1.訴前協調，使法院放棄啟動合法性審查的機會

現在不少地方法院為了減少行政訴訟案件，探索“立案雙軌制”、“立案前協調”等制度。不可否認，這些制度具有一定的積極意義，通過這些制度消化了一些行政糾紛，為當事人解決了實際訴求，取得了一定的社會效果。但是“立案雙軌制”、“立案前協調”等制度也具有一定局限性，協調、告知時間拖得比較久，法院根本無法按照行政訴訟法規定的時間進行立案，相當一部分當事人反映強烈，損害了行政訴訟法的權威。此外，開展訴前協調，雖然解決了行政糾紛，保護了當事人的利益，但是也意味著，法院放棄了對被訴具體行政行為進行合法性審查的機會，失去了監督依法行政功能，長久下去行政審判權必然萎縮。從行政審判實踐來看，在進行訴前協調時，如果當事人的實際利益得到了滿足，當事人息訴息訪，那么即使法院發現被訴具體行政行為存在合法性問題，法院也不會啟動合法性審查，對具體行政行為進行監督。

2.立案審查過于嚴格，阻礙法院啟動合法性審查

雖然最高法院多次強調要強化訴權保護，暢通救濟通道。但是在行政審判實踐中，法院對于立案工作的審查是比較嚴格的，許多情況下，法院往往以沒有事實根據，請求事項不屬于行政審判權限范圍、起訴超過法定期限、起訴人無原告訴訟主體資格等理由，裁定不予受理或駁回起訴，因此該類案件比例較高，也就出現當事人普遍反映的“立案難”問題。以某地級市為例，2009～2013年全市一審行政訴訟案件以裁定不予受理、駁回起訴方式結案的比例18.4%。嚴格的立案審查，過高的立案條件，阻礙當事人啟動行政訴訟，法院也就無法對被訴具體行政行為的內容進行合法性審查。

二、當前合法性審查制度虛置原因分析

從近幾年筆者從事行政審判工作的經歷來看，造成行政審判合法性審查制度虛置問題的原因主要有以下三個方面：

1.行政機關違法行政成本低、敗訴成本低，合法性審查發揮不了應有的作用

關于行政機關及相關工作人員違法行政責任的規定，主要體現在《行政訴訟法》第六十八條的規定。在行政審判實踐中，因敗訴而引發的行政賠償及對相關工作人員的追償少之又少，判決行政機關賠償的數額也非常低，因此行政機關敗訴成本很低。另外，由于缺乏相應的違法行政行為責任追究機制，即使法院進行合法性審查后，發現政府行政行為存在著嚴重的執法問題，也無法建議對被訴行政機關及做出具體行政行為的相關工作人員及領導進行責任追究，如效能訓戒、行政處分等，因此行政機關的違法行政成本也很低，行政機關抑制不了違法行政的沖動。如我們有發現一些未批先征的集體土地征收行政案件，從案件的角度來看，政府實施征地行為是超越職權和嚴重違反法律程序的，因此法院確認政府實施征收行為違法，但確認違法之后最終引發的后果也是政府對于農民的安置補償問題，這對于政府來講沒有任何的不利影響，作出該違法征收行為的行政機關及領導、工作人員同樣也沒有受到任何的政治處分，因此在今后的執法實踐過程繼續無視相關法律規定，繼續作出嚴重違法的具體行政行為。

2.法院受各種因素影響，行政審判缺乏獨立性，同時過分強調行政糾紛個案化解工作，故消極進行合法性審查

法院人事、財政等各方面受制于地方政府，與政府部門存在錯綜復雜的利害關系，因此行政審判往往受到政府的影響，缺乏獨立性是個不爭的事實。另外，在面對多重掣肘的情況下，行政審判又過分強調行政糾紛個案化解工作，當事人息訴息訪，法院消極行使合法性審查權力，致使行政審判失去普遍的監督依法行政功能。

三、如何保障合法性審查制度運行

1.建立敗訴行政機關及相關工作人員違法行政責任追究制度，賦予法院效能處分建議權

作一個形象的比喻，敗訴行政機關及相關工作人員違法行政責任追究制度就好比是合法性審查制度的“牙齒”，沒有這“牙齒”，合法性審查制度就好比一只沒有“牙齒”的老虎，根本沒有任何威力，無法行使監督權。因此建議在修改《行政訴訟法》時，增加敗訴行政機關及相關工作人員違法行政責任追究的相關法律規定，如對于嚴重違法行政的行政機關及其主要領導、相關工作人員，除了要承擔行政賠償責任外，法院還有權向紀委、組織部門、檢察院等有關單位，提出效能處分建議，如建議嚴重違法行政的行政機關進行績效扣分，不得參評文明單位等，建議對嚴重違法行政的責任領導、及相關工作人員進行行政處分，影響其工作業績評定，與晉升、獎勵掛鉤。

2.探索建立行政訴訟法院，進一步加強行政審判力量的獨立性

雖然行政訴訟被譽為三大訴訟之一，但是行政庭較之于民庭、刑庭來講，一直在法院中處于比較弱勢的地位，在現有的體制下法院人事、財政等各方面工作又受制于地方政府，因此行政庭開展行政審判往往受到諸多限制。建議在地級市層面建立專門的行政訴訟法院，結合行政訴訟管轄制度改革，負責全市所有原本屬于基層法院管轄的一審行政訴訟案件審理，實行案件集中管轄原則。行政訴訟法院的人事、財政由地級黨委、中級法院共同負責解決。

3.修改完善關于行政訴訟案件管轄的規定，進一步科學優化案件管轄權

《行政訴訟法》第十七條規定：“行政案件由最初作出具體行政行為的行政機關所在地人民法院管轄。”從審判實踐來看，由被告所在地基層法院管轄的一般原則，使得行政訴訟案件從立案到審理、判決，往往受到地方政府的諸多影響，特別是行政審判需要從維護社會和諧穩定出發來進行處理。因此行政訴訟管轄制度的改革，應該打破現有行政訴訟法規定的行政訴訟案件由被告所在地基層法院管轄的一般原則，總結部分法院試點的提級管轄、交叉管轄、集中管轄等成功經驗，盡可能減少地方政府對法院行政審判的影響力和不當干預。

參考文獻：

[1]杜云.行政訴訟，沒有和解余地！[J].公民導刊，2013（8）：45.

[2]張晨.行政訴訟中不停止行政行為之完善[J].法制與社會，2011（04）：139-140.