我國準征收補償的制度建設

蔣燿

摘 要：公民財產權的行使受到諸多限制，政府可基于公共利益對其進行限制，權利人對此應予以忍受，此為財產權的社會義務。而當政府逾越財產權社會義務的界限，給特定權利人造成了特別犧牲時，政府需要按照憲法平等原則給予補償，以避免出現公共利益的成本由特定少數人來承擔這樣一種有違民主精神的“多數人對少數人的暴政”。準征收補償正是這樣一種平衡制度，它是指政府為了社會公共利益，對特定相對人的財產施加特定的限制，或者政府采取規制或規劃措施造成特定相對人的財產損失或價值降低，或者政府為了實施其他公權力行為導致特定相對人的財產損失或價值降低，造成了特別犧牲，政府對此給予補償的制度。

關鍵詞：特別犧牲 ；準征收； 補償

一、我國建立準征收補償制度的必要性

（一）保護財產權利人的合理期待與經濟投資

財產權利人獲得財產不僅反應了財產有形的價值，也反應了與擁有該財產相關權利的價值。依此，財產的所有者會合理地期待他們可以按照他們認為合適的方式來使用財產。但是，當政府公權行為限制財產使用時（而這些使用方式在購買該財產時是被允許的），這些財產權利人的合理期待和相關投資就被無情地摧毀了。而準征收補償制度可以通過補償來確保財產權利人的合理期待和經濟投資。比如實踐中有這么一個案例：南京某土石方工程隊有位于紫金山腳下近20畝土地使用權，1994年其將土地使用權以400萬價格轉讓于A房地產開發公司，A于當年即付清價款。由于94年紫金山周圍建筑物甚少，生活配套設施不全，開發居民住房條件不成熟，A公司并未立即進行房地產開發。時至1998年，南京房地產開發逐漸升溫，紫金山風景區周圍的住房受到追捧，價格逐級上漲，A公司遂向市規劃局申請在該土地上開發商業住宅。但此時，出于保持風景區的環境，南京規劃部門已停止在風景區周圍建造高層建筑的審批。后至2004年，明孝陵申報世界文化遺產成功，南京市政府內部出臺一會議紀要，指出以紫金山為中心一定區域，不允許建設任何高層建筑，亦不準許進行商業開發，A公司被明確告知該地除建造綠地，其他用途均不能獲得市規劃局的批文。在這種情況下，A公司的合理期待與經濟投資便是準征收補償制度所應保護的對象。這種例子很多，比如政府批準企業在城市郊區開辦化工廠，許可期限是五年、十年，但兩、三年后因提高城市環境保護標準，要求企業關停遷移，遂導致企業重大經濟損失。

（二）增進行政補償的公平與效率

即使是財產權利人明顯感受到政府行為對施加不公正的負擔，但當其挑戰該項減損其財產價值的政府行為時，當前的法律規定是如此粗糙，幾乎不存在得到補償的希望。而建立準征收補償制度之后，出現財產權利人訴稱一項政府行為導致了對他們財產的準征收時，準征收補償制度就為財產權利人提供尋求補償救濟的機會，這可以增加準征收補償制度的公平和效率。同時，準征收補償制度可以清除政府給予補償的法律障礙，通過制定較為寬松和更加明確的準征收判斷基準，從而極大提高程序的效益。

二、構建我國的特別犧牲判斷基準

準征收補償在德國是明確的基于“特別犧牲理論”而建立。從補償權利人的角度來解釋準征收補償問題，補償權利人是為了公共利益而做出特別犧牲的人，那么他理應享有不同于其他人的補償。

（一）對象

該財產權限制是對普遍的一般對象或是對特定的少數對象造成影響？如屬后者則構成“特別犧牲”而應考慮予以補償。特別犧牲只能是特定人或特定人群的損害，而非不確定的、多數人的損害。如果國家是為了公益而使社會全體公民或不確定的多數人遭受損害，那么享受該公益的社會全體公民或不確定的多數人本應共同負擔該損害，當然不會引起行政補償。然而，行政主體的侵害行為，往往需要特定人或特定人群來承受特別損害，而所得公益上的好處卻由更為廣泛和多數的人群來享受，基于公平正義的理念，全體社會應將基于特定人或特定人群的特別犧牲而取得的不當獲利返還給該特定人或特定人群。

（二）目的

該財產權限制是財產權為了維持社會公共安全秩序所需負擔的社會義務，或是為了其他與該財產權本來社會效用沒有關系的增進公共利益、公共福祉的公益目的？如屬后者則構成“特別犧牲”而應考慮予以補償。該部分的判斷基準可以參考德國的“目的相左理論”與日本的“實質基準說”、“公用限制說”。

（三）影響

（1）該財產權限制是否對財產使用形態產生改變，而影響了財產權利人大部分的經濟利益與生產用途？如是則構成“特別犧牲”而應考慮予以補償。該部分的判斷基準亦可參考德國“本質減損理論”及美國法院對政府管制是否構成準征收的標準。

（2）該財產權限制是否對財產權利人的生存發展造成嚴重影響？如是則構成“特別犧牲”而應考慮予以補償。該部分的判斷基準可參考德國的“重大性理論”。

（3）該財產權限制是否能合理預期或明顯地阻礙回收投資預期？奧地利經濟學家哈耶克曾提出：“政府在一切行動中都應受到事前規定并宣布的規則的約束——這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一種情況下會怎樣使用它的權力，并根據對此的了解來計劃他自己的個人事務。”對于財產權的限制必須有法律的明文規定，是可以合理預期的。如果是事先無法預期的限制，就超出了一般限制的范圍，構成“特別犧牲”而應考慮予以補償。該部分的判斷基準可參考美國法院對政府管制是否構成準征收的標準。

有關“特別犧牲”的判斷基準參見下表：

（4）該財產權限制造成損害的大小是否符合比例原則？如是則構成“特別犧牲”而應考慮予以補償。對財產權的限制必須符合比例原則，即對財產效用的影響是最小的，產生的社會效益是最大的。

三、準征收補償的制度建設

（一）法定的補償請求權

保障準征收補償請求權的法定性，也就是說財產權利人的補償權利，能夠找到具體的法律依據。在規范層面上直接規定補償請求權，對于財產的過度限制應當給予補償，從而使得準征收補償能夠得到法律的支持。

（二）體系化的法律規范

根據準征收補償的具體情形，建立體系化的準征收補償法律規范。目前，與準征收補償相關的規定分散在效力等級不同的規范性文件中，這既不利于準征收補償理論的完善，也無益于司法實踐的遵照執行。因此有必要在今后制定《行政補償法》時，對現有規范與準征收補償類型進行系統的整理與歸納，以保障法律運行的協調與統一。

（三）準征收補償制度的程序建設

加強準征收補償的程序保障。在其他各國的行政補償給付上，一般都比較注重對相對人的準征收補償給予充分的程序保障，并注意行政程序與司法程序的銜接。準征收補償的給付，首先要在行政系統內得到救濟，因為準征收問題首先是一個行政問題，是行政主體的公權力行為，而行政征收的目的在于實現公共管理的目的——即為了公共利益的實現。這個問題首先應當屬于行政權力裁量的范圍，所以需要確立行政救濟的途徑，這不僅是合理的，也是效率原則的體現；同時為了私人財產權利能夠得到很好地保護，也需要確立司法救濟途徑，并且做好兩種不同救濟途徑的銜接。

四、 建立多元的補償方式

鑒于準征收補償與古典征收補償存在諸多不同之處，因此可以結合準征收補償的特殊性，考慮以下幾種補償方式，以最合適的方式彌補財產權利人的特別犧牲：

（一）政府買斷

準征收是對公民財產權的部分權能進行限制或侵害，但是如行政主體的限制行為，已經使得相對人難以再承受此特別負擔或者行使財產權在事實上已不具可行性，相對人就可以要求政府或行政主體對該財產權予以購買，從而實現相對人的解脫，進而彌補因準征收所遭受的損失。需要指出的是，這種補償的方式應當以相對人自愿為基礎，而不能理解為行政主體可以強制相對人轉移其財產權利。

（二）容積率（轉移）補償

容積率移轉的補償機制往往被用來解決古跡保存、公共設施保留等政府部門難以處理而基于整體都市發展與公共利益又必須解決的土地補償問題。藉由容積移轉的實施，珍貴的環境資源的保存維護得以順利開展，受限發展財產權利人的權益亦可獲得相應的保障與補償。

具體做法是：鑒于開發商對文物保護所做出的努力，可以考慮將開發區域內的文物建筑所占面積不計入容積率，算作綠化面積或公共用地，以作為對開發商的補償。《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例（草案）》指出：在歷史文化風貌區的保護規劃中，根據實際需要確定了兩個層次的保護范圍：一個是核心保護范圍，即規劃保護歷史風貌的主體；另一個是建設控制范圍，主要是從歷史風貌環境景觀協調的角度出發，對核心保護范圍周邊區域的建筑高度、體量、結構等進行限制。由此將在一定程度上影響這些周邊區域的更新改造。為了使保護和開發兩者的效益協調、平衡，《條例（草案）》第十五條借鑒國外的相關經驗，明確可以實行開發權轉移（也稱建筑容積率轉移）的補償制度，即在歷史文化風貌區的建設控制范圍內，因保護需要而使開發的建筑容積率受到限制的部分，在符合城市規劃的條件下，可以轉移到其他非保護地區，適當提高建筑容積率補償開發。再有2007年9月27日福建省建設廳與國土資源廳發布的《關于加強房地產開發項目容積率管理的意見》第三條規定：“房地產開發項目用地出讓后，除以下兩種情形外，一律不得變更容積率：（一）因區域或城市重大基礎設計、公益性公共設施建設或文物保護需要，造成原土地使用權出讓合同約定的規劃設計條件無法實施的。”從中可以看出，容積率補償方式在特定的準征收補償領域能夠發揮傳統補償方式無可比擬的優勢。

（三）生態補償

生態補償在礦產資源開發、森林和自然保護區等區域性準征收補償中有其獨特的價值。他不僅能解決多種財產權限制并存時的補償問題，而且還能解決對財產權長期受限所要求的補償延續性問題。在諸多生態補償方式中，與政府需承擔補償責任的準征收補償最緊密的是與直接公共補償（類似中國的天然林保護工程、退耕還林還草工程和生態公益林保護等）：政府直接向提供生態系統服務的農村土地所有者及其它提供者進行補償，這也是最普通的生態補償方式。當然，隨著新型準征收情況的不斷涌現，生態補償方式將會呈現出更為多樣的態勢。

（四）財政轉移支付

目前全國各大中城市都在著手劃定飲用水水源保護區以保障城市的飲水需求，而劃定飲用水水源保護區，實施嚴格的管理措施，必然會限制飲用水水源保護區內人們的生產、生活活動，影響水源地附近區域的經濟和社會發展。為此，浙江、江蘇、福建、遼寧等省已經建立了飲用水水源保護生態補償制度，通過財政轉移支付的方式調節和平衡飲用水水源利用地與保護地之間的利益差異、利益沖突。另外，在《國務院關于編制全國主體功能區規劃的意見》中指出：“實施全國主體功能區規劃，實現主體功能區定位，關鍵要調整完善相關政策，主要有：財政政策。以實現基本公共服務均等化為目標，完善中央和省以下財政轉移支付制度，重點增加對限制開發和禁止開發區域用于公共服務和生態環境補償的財政轉移支付。”需要指出的是，財政轉移支付的主要形式主要是金錢補償，但是也不全是。總的來講，財政轉移支付是一種更為綜合、更為靈活多變的準征收補償方式。同樣，它在時間上也可以保持一定的延續性，可以最大程度避免一次性補償所帶來的諸多弊端。

（五）其他方式

除了上述幾種對于準征收的直接補償外，還可以給予間接的補償，其補償方式主要有：①對遭受特別犧牲的財產權利人給予減、免稅費的照顧；②授予某種能給受損害人帶來利益的特許權；③在晉級晉職、增加工資、安排就業、分配住房和解決農轉非的戶口指標等問題上給予照顧等等。