美國食品安全監管體制及經驗

郭慧馨 葛健 丁毅

摘 要：美國政府高度重視食品安全問題，美國食品也被認為是全球最安全的食品之一。中國食品安全問題頻發的情況下，學習國外的先進經驗，提高我國食品安全監管水平成為必然。本文從美國的食品安全監管體制出發，對其監管經驗進行了總結，提出了對我國食品安全監管的啟示。

關鍵詞：美國；食品安全；監管；經驗

面對日益嚴峻的國際國內食品安全形勢，美國通過完善法律制度，引入現代食品安全監管理念，擴大食品監管部門的權利，以立法的形式對食品安全進行全面預防和控制，構建更為有效的和富有戰略性的現代食品監管體系，避免美國遭受蓄意污染和無意污染，以保證美國在食品安全供應方面更安全、更有效。美國的食品安全法規和監管系統的特征主要表現為合理的部門設置與健全的法律法規配套，管理的公開透明性，以及管理的科學性。

一、美國食品安全監管體系的法律依據

美國是世界上最早進行食品安全立法、監管的國家，經歷百年的發展已形成了較為完善的食品安全法律體系和監管體系。

1890年，《聯邦肉類檢驗法》的頒布標志著聯邦政府食品安全立法的開始。1906年，美國頒布《純凈食品與藥品法》，并成立了食品藥品管理局。1938年，美國頒布《聯邦食品、藥品和化妝品法》，標志著食品安全監管開始步入法治化的軌道。此后，聯邦政府不斷制定和完善法律條例，主要包括：《聯邦食品、藥品和化妝品法令（FFDCA）》、《食品質量保障法令（FQPA）》、《聯邦肉類檢驗法令（FMIA）》、《禽類產品檢驗法令（PPTA）》、《蛋產品檢驗法令（EPIA）》和《公共健康事務法令》等。2004年，美國食品和藥品管理局（FDA）頒布實施《聯邦安全和農業投資法案》。2009年，頒布實施《2009年食品安全加強法案》。2011年，頒布實施《FDA食品安全現代化法案》，該法強調在食品安全管理方面要以預防為主，并賦予了美國食品和藥品管理局（FDA）足夠的資源和權利，使其能在國家戰略的高度上管理食品安全。2013年初，美國對食品安全法律的大幅修訂，要求在食品各個環節都必須采取預防性措施，推動現有的“反應型”食品安全法律體系向“預防型”轉變。不斷完善的法律法規體系奠定了食品安全監管的基礎。

在美國現有的30多部保障食品安全和社會公眾健康的監管法律中，關于食品安全的法律主要有：

①《聯邦食品、藥品和化妝品法》（FFDCA）。FFDCA是美國實施食品安全監管的基本法律，核心職責是保障食品的衛生與安全，以及生產過程的衛生、包裝材料的安全衛生和標簽的誠信度。其中規定了 FDA管轄范圍包括：國產的及進口的肉類、畜禽類和部分蛋類的生產、加工、包裝、儲存，以及加藥飼料、新型動物藥品以及所有可能作為食品成分的添加劑的銷售許可、規范和監督。

鑒于《聯邦食品藥品和化妝品法》頒布后70余年里，美國仍頻發食品安全事故。2011年1月4日，《食品安全現代化法》（Food safety modemizationact））制定出臺，美國食品安全監管立法進入了新的發展時期。《食品安全現代法》對《聯邦食品藥品和化妝品法》進行了全面修訂，創新了很多制度，是美國七十多年來改革幅度最大的一次，該法強調以預防為主突出風險控制。標志著美國食品安全監管重點正從傳統的陳舊的終端監管提升到了以預防監管為重點。

②《聯邦肉類檢查法》（FMIA）、《蛋類產品檢驗法》（EPIA）、《禽類食品檢驗法》（PPIA）。規定農業部下屬的食品安全檢驗局監管流通環節的肉、蛋和禽類產品的安全，并對包裝及標記、標識進行嚴格的監督。

③《產品責任法》明確規定了食品和工業產品均須適用《產品責任法》的規定，不能單獨適用其他法律。

二、美國食品安全監管機構

美國已建立由總統食品安全管理委員會整體協調的統一監管模式。美國不同產品種類的食品由不同的部門負責，美國食品安全監管機構多達20余個。其中，負責食品安全監管的主要聯邦組織機構有：美國農業部（USDA）、食品與藥物管理局（FDA）和美國環境保護署（EPA）。

具體來說，農業部（USDA）下設的食品安全檢驗局（FSIS）負責國內生產和進口的肉類、家禽和蛋制品及相關產品的安全，其食品安全權限為執行有關品種的食品安全法律。

食品與藥物管理局（FDA）則負責保護消費者免受摻假的、不安全的和食品安全檢疫局規定范圍之外的貼有虛假標簽的食品，并且負責監管各州貿易往來過程中出售的國產和進口食品，包括帶殼的蛋類食品，但是不包括肉類、家禽、瓶裝水和酒精含量低7%的葡萄酒飲料，其食品安全權限是執行與國內生產及進口食品（肉類和家禽除外）有關的食品安全法律。

環境保護署（EPA）負責監管農藥和飲用水，維護公眾的健康和環境免于遭受農藥污染引起的風險，其食品安全權限包括：制定食品和動物飼料中殺蟲劑殘留標準、殺蟲劑產品的生產許可證發放、制定飲用水安全標準等。

為了協助以上三個主要監管部門開展工作，美國還建立了十幾個其他機構和行政部門來共同監管食品安全。

三、美國食品安全監管的經驗及啟示

（一）注重風險管理，從源頭預防

美國聯邦政府通過采取“風險評估”、“風險管理措施的評估”、“管理決策的實施”、“監控和評價”等措施實施風險管理，積極有效的預防，盡可能控制食品風險，保障公眾健康。明確食品種植、養殖、加工和銷售企業對食品安全承擔最主要責任，要求企業進行HACCP分析及GMP生產，在種植、生產、分銷、零售、服務、進口等整個食品產業鏈上提高防范意識和預防能力，完善食品安全信息系統的建設。聯邦政府加強與食品產業、消費者利益集團、各級科研機構的合作，研究、開發和評估新的食品污染檢測方法，尋找出食品產業供應鏈上的薄弱環節，針對高風險食品開展基礎研究，尋找有關污染物的來源、污染的傳播方式及其最佳預防措施，實現從源頭上預防食品安全問題。

（二）實行全程監管，及時干預

美國聯邦政府通過定期檢查工廠、加強產品抽樣檢測、加強進出口產品監督、設立食品安全信息監測點，實施食品安全全程監管，對食品安全進行干預。美國政府加強對食品藥品管理局（FDA）和各級政府部門相關檢查人員的培訓，促進其對最新的食品生產加工程序和技術的理解，并充分利用其自身獨特的專業資源，研究開發新型食源性病原體檢測方法和技術，實現對食品的污染情況進行快速準確的現場實時檢測分析。美國政府與有關國家政府部門積極合作，重點加強對高風險食品進行檢查，減少潛在的進口食品風險。通過進一步提高對進口食品進行檢測的能力，提高對國外高風險食品廠家的檢測效率，在入境口岸使用更先進的食品檢測技術，改進進口食品的數據獲取能力和處理能力，對進口產品進行針對性監管，對可能威脅公眾健康的進口產品進行重點抽樣檢查。美國政府不斷完善食品不良事件報告體系，充分依靠新型篩查設施，提高定位能力和不良事件源頭追蹤能力，及發現食品安全隱患，及時干預。

（三）建立食品追溯系統，實行快速召回制度

為了應對食品安全問題，更有效地監管食品流通，美國聯邦政府督促企業采用信息管理系統，建立食品追溯系統。2002年頒布的《反生物恐怖法》規定，企業應當在信息管理系統中記錄貨物進出記錄。2003年美國農業部著手建立家畜追溯體系，要求生產加工者和零售者做好家畜溯源信息的記錄。《魚貝類產品的原產國標簽暫行法規》要求，所有在外包裝箱或者零售包裝上的商標要包含原產地和生產信息。美國聯邦政府要求所有進口產品需要有所有產品或材料的原產地信息。聯邦政府在進行食品安全溯源信息監管時，也采用了不定期抽查檢查制度，來確保溯源信息與產品真實情況相符合。除此之外，還要接受來自州、地區、以及第三方監測機構多方不同的監管和檢查。

（四）加大食品安全財政投入

在食品安全監管體系及制度基本成型的現在，美國每年仍投入巨大的人力、物力、財力用于食品安全監管事務。2010年美國決算案中僅“健康研究和食品安全”一項就占到美國財政總預算的1.10%，為383.4億美元，而保證食品數量與營養安全的“食品和營養援助”項目更是占到2.75%，約952億美元，兩項合計約1335億美元，占財政總預算的3.85%。財政投入全面覆蓋了初級農畜產品監測、食品安全監測及檢測、食品營養服務等。巨大的財政投入為美國食品安全監管和研究提供了可靠保證。到2012年預算中，上述數據繼續放大，與食品數量及質量安全有關的財政投入比例達3.89%。2010年我國公共財政支出決算數據顯示，用于我國食品安全財政投入約占財政總支出的0.34%。“醫療衛生”項目下用于“食品和藥品監督管理事務”的決算為124.52億元，其中用于食品藥品安全的投入為12.16億元；而用于“農產品質量安全”的投入為39.75億元，僅占農業總投入的1%，遠不能滿足我國農產品與食品安全監管的需要。

（五）嚴格追究食品安全事故刑事責任

聯邦最高法院認為食品藥品的質量以及供求環節控制在生產商和銷售商手中，消費者只能被動接受消費。因此，食品藥品企業的管理者須承擔高標準的注意義務。聯邦刑法嚴格食品安全刑事責任，不問主觀過錯的刑事責任，只要行為人的行為符合法律規定或導致法律規定的某種結果發生，就可以對其起訴或定罪處罰。在諸多食品類犯罪中，企業管理者和經營者對危害結果或危險不存在明知和故意，只要造成了人民的不健康就將被施以刑罰，使得保障食品安全的嚴格責任在司法實踐中更具可操作性。

注：本研究受國家科技支撐計劃課題“產品質量安全風險監控的組織體系及運行機制研究”（編號：2013BAK04B01）資助。

作者簡介：

郭慧馨，女，北京聯合大學商務學院副教授，中國社會科學院工業經濟研究所博士后；

葛健，男，中國社會科學院工業經濟研究所副研究員；

丁毅，女，中國社會科學院工業經濟研究所副研究員。