公眾參與城市管理問題與對策的研究

林接接　賀林波

城市的發展離不開城市建設的支撐和城市管理的保障，隨著經濟快速發展，包括城市的市政管理、環衛管理、市容市貌管理、綠化管理等在內的城市管理工作的重要性日益凸顯。但是，傳統城市管理長期以政府為主導的模式，政府被默認為城市管理的唯一合法性主體，可以調動大量的資源，利用政策等對城市的社會事務進行管理，較容易忽視公眾參與在城市管理中的潛在力量和重要作用，由城市居民、機關企事業單位、新聞媒體、相關社團以及其他城市生產、生活共同體的成員等構成的公眾在城市管理中的作用被忽視了。既導致了城市管理過程中公共產品和服務質量差、公共管理成本過高、管理效率低下、不能對外界變化做出靈敏反應、官僚作風嚴重等問題，也違背了構建和諧社會的城市管理理念。尤建新在《現代城市管理學》一書中指出城市管理在發展過程中，對“管理”的理解轉變為由政府、企業、市場或公共組織、私營組織、社會組織共同參與的城市治理過程，建立起具有整體性和源頭性的城市管理模式，形成了包括整合發展，參與式治理，企業化政府，公共戰略等在內的新的城市管理主體思想。

現代化的城市管理模式提倡公眾參與式的城市管理，公眾自下而上地參與和政府自上而下地管理要形成合力。公眾參與，作為公眾訴求表達、保障行政公正、合理、有效的長效性城管與公共服務輔助機制，體現了現代公共行政的民主與法制的屬性，尤其是在城市管理中引入公眾參與機制更為重要，強調公眾參與城市管理，意味著不是簡單地把公眾看作城市管理的對象而應該看成是城市管理的積極行動者，不是把公眾當作被動的接受教育者而是向他們提供參與城市管理的各種機會，不是只讓公眾僅僅了解決策的結果而是應該讓他們參與城市管理決策、實施、監督的全過程。

但是目前公眾參與城市管理的理論知識和實踐經驗并不是很多，也存在著很多的問題：①法規與制度保障缺失。目前，我國在城市管理中的公眾參與中的專門法規、機制以及專業組織機構尚不健全，公眾參與的范圍及程序，也都沒有明文規定，總體上是處于探索階段。②具體實施程序缺少。如政府往往在決策后的立項階段和公示階段，通過宣傳、公示等途徑，讓公眾了解到政府的某個項目的具體實施方案。但是，在項目的立項前階段和項目實施的反饋階段，公眾一般沒有參與其中，更是毫無利益表達和監督權。③參與意識與能力較缺乏。與居民利益較為密切的領域，如舊城改造、城市規劃等，公眾參與意識還比較強烈。但是，在其他專業很強的領域里，公眾因受教育或經歷的有限，特別是由于專業知識的缺乏，公眾很難提出針對性很強的建設性的意見，進而被決策者有效采納的不多。4、城市管理公眾參與發展領域不平衡。比如，在環境保護、基層社區治理、動拆遷管理中，已經有了公眾的廣泛參與，有的地方甚至還發展得較為完善；但是，在城市重大規劃、公共預算等其他與公眾密切相關的領域，還鮮有公眾參與的跡象。

針對上述問題，提出如下建議與措施：

一、倡導公民社會理念，確立公眾參與共識

我國改革開放以來在經濟建設方面已經取得顯著成就。但在社會建設方面，尤其是朝“小政府、大社會”的高效城市治理模式轉變，還有較大差距。要樹立“小政府”的公共治理理念，由“全能政府”向“有限政府”和“責任政府”轉變，就必須改變城市治理中傳統的官民，即治理者與被治理者的關系，改變城市治理只由政府一個角色承擔的觀念，提倡公民參與、企業、非政府組織參與、非營利組織參與等社會多角色參與的公民社會理念。

要使城市管理從被動轉為主動，從應急變為長效，還應切實做到“以人為本”，即根據市民的需求，配置可供選擇適應的供給，提供優質服務。

為此，我們可以通過各類媒體，結合廣泛開展合格的公民教育活動，發動全市廣大市民深入、集中開展“城市治理，我來參與”的討論宣傳活動。通過在活動中查找問題原因和提出治理對策，集思廣益，形成全市鮮明的“公眾參與”共識。打造一個非常實在的網絡參與公共平臺。在上海門戶網站上開辟實實在在的“公眾參與”專欄。

二、制訂發展實施規劃，構筑公眾參與體系

我們可制訂相應配套的公眾參與實施計劃。規劃包括幾個方面：

一是“公眾參與”的主體：顧名思義，主要由市民（市民代表）和社會組織（企業）有機組成。尤其是要重視發揮非政府組織的組織和動員作用。重視培育那些樞紐型的、區域性的社會組織。

二是“公眾參與”的范圍：包括公共工程建設、公共政策制訂和公共資源配置等。更重要的還應包括城鄉規劃、城市設計和城市保護及城市更新等方面。歐洲的公眾參與最早是參與城鄉規劃開始，繼而向環境保護、公共財政預算、教育、醫療衛生等其他公共服務領域延伸。

三是公眾參與的途徑和程序等，要通過一定的法規政策予以相應明確。本市已出臺《城市規劃條例（修訂）》中明確公眾參與職能，有的區出臺《關于重大行政決策公開的指導意見》等，還需要在市級層面上進一步健全和完善其他相關法規。

四是相應的組織、執行和反饋專業機構，可以借鑒新加坡等國家城市治理的先進經驗，組建在市政府城市管理部門主導下的“公眾參與委員會”，主要由市民代表、人大代表、政協委員、社會組織（企業）代表等構成，主要職責是每月定期召開聯席會議，檢查和分析全市公眾參與狀況，根據問題提出和采取相應的糾正對策，有效整合各類本市的城市治理資源等。

三、建立長效治理機制，實現公眾參與目標

大力推進城市治理中的公眾參與的目標，應當是：要把公眾參與和政府部門的職能轉變密切結合起來。進一步明晰政府的城市管理職能定位，創新城市管理運行機制和手段，降低城市管理成本，提高城市管理效率。組織和調動全社會力量參與城市管理，大力增強社會自我管理的能力。要真正實現這個目標，需要有長期的奮斗毅力。從2011～2020年，我們先把公眾參與的框架和體系初步建立起來，并能有效地開展一系列活動，收到明顯成效。

城市管理是動用公共財力、整合公共資源、提供公共服務的公共行為。因此，要參照國家財政部和國家發改委關于公共項目資金投入開展績效評價的精神，建立和推行公眾參與的評估制度。20世紀80年代中期以來，國外政府掀起了一輪“新公共管理”運動，政府績效評估是“新公共管理”運動的一項重要改革措施。其特點之一，就是堅持以公民為中心，以公民滿意為政府績效的終極標準，評估過程又有公民廣泛參與。