麗水市區(qū)管道燃?xì)釶PP項(xiàng)目現(xiàn)狀和對策

邵科

摘 要：近年來，隨著國家節(jié)能減排力度的加大和麗水市區(qū)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，麗水市區(qū)的燃?xì)馐袌龅玫搅搜该桶l(fā)展。而隨著人們生活水平的提高，市民在選擇燃?xì)夤?yīng)方式上也更傾向于使用更加便捷的管道氣。通過分析麗水市區(qū)管道燃?xì)忭?xiàng)目PPP運(yùn)作現(xiàn)狀，指出由于燃?xì)舛▋r(jià)市場化程度不夠和政府對項(xiàng)目運(yùn)行的監(jiān)督不足，導(dǎo)致項(xiàng)目運(yùn)作不夠理想，并在此基礎(chǔ)上，提出應(yīng)進(jìn)一步優(yōu)化價(jià)格形成機(jī)制，強(qiáng)化政府監(jiān)督，更加充分發(fā)揮燃?xì)忭?xiàng)目PPP投資的優(yōu)勢，以加快推動管道燃?xì)忭?xiàng)目投資建設(shè)。

關(guān)鍵詞：管道燃?xì)猓籔PP；對策

中圖分類號：F291 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）12-0100-02

麗水市區(qū)自2000年開始建設(shè)運(yùn)行管道燃?xì)庖詠恚艿廊細(xì)馐袌龅玫搅搜杆侔l(fā)展，而隨著2016年底，長輸天然氣接通麗水，管道燃?xì)馐袌鰧⒂瓉硪粋€(gè)更大的發(fā)展機(jī)遇。

一、麗水市區(qū)管道燃?xì)釶PP項(xiàng)目概況

管道燃?xì)庠O(shè)施投資需求巨大，根據(jù)《麗水市區(qū)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃》，麗水市天然氣工程項(xiàng)目總投資需9億元。同時(shí)，管道燃?xì)庑袠I(yè)經(jīng)營穩(wěn)定，具有一定的經(jīng)營性燃?xì)怃N售收入，較為適合PPP合作。

PPP模式是指政府為增強(qiáng)公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力，提高供給效率，通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會資本建立的利益共享、分享共擔(dān)及長期合作關(guān)系。麗水市政府積極推動社會資本參與市區(qū)燃?xì)饣A(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營，采用與社會資本合作的PPP模式投資市區(qū)管道燃?xì)忭?xiàng)目。

麗水有兩家管道燃?xì)饨?jīng)營企業(yè)，分別是麗水華潤燃?xì)庥邢薰荆ㄒ韵潞喎Q華潤燃?xì)猓┖望愃刑烊粴庥邢薰荆ㄒ韵潞喎Q市天然氣公司）。華潤燃?xì)獬闪⒂?999年，注冊資金1 700萬元；市天然氣公司成立于2012年，注冊資金5 000萬元。兩家企業(yè)均具有豐富的管道燃?xì)庠O(shè)施運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)，且具備較強(qiáng)的資本實(shí)力和融資能力。經(jīng)過多次接觸和考察，2014年9月，麗水市政府分別與兩家燃?xì)馄髽I(yè)簽訂了特許經(jīng)營協(xié)議，授予兩家企業(yè)三十年的管道燃?xì)馓卦S經(jīng)營權(quán)，兩家企業(yè)以市區(qū)甌江和小安溪為界，實(shí)行分區(qū)域經(jīng)營。

協(xié)議簽訂近兩年來，麗水市區(qū)管道燃?xì)獾玫搅艘欢ǔ潭鹊陌l(fā)展，到2015年底，市區(qū)共建成燃?xì)夤芫W(wǎng)293.31公里，其中中壓主管網(wǎng)68公里，庭院低壓管網(wǎng)225.31公里。市區(qū)北城區(qū)塊，市政燃?xì)夤芫W(wǎng)到小區(qū)門口覆蓋率達(dá)到90%。燃?xì)夤艿老到y(tǒng)基本形成框架。但對照《麗水市區(qū)燃?xì)鈱ｍ?xiàng)規(guī)劃》要求和特許經(jīng)營協(xié)議的約定，PPP項(xiàng)目運(yùn)作仍不夠理想。

第一，管道燃?xì)忭?xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度嚴(yán)重滯后。如根據(jù)燃規(guī)，到2015年底，需新增中壓管網(wǎng)173公里，而實(shí)際完成的中壓管網(wǎng)長度還不到規(guī)劃要求的一半；根據(jù)燃規(guī)，應(yīng)在2014年內(nèi)建成的天然氣門站和調(diào)壓站項(xiàng)目，目前還處于初設(shè)方案審查階段；應(yīng)在2015年底前建成的連接市區(qū)南北城的中壓主干管網(wǎng)，也僅是完成項(xiàng)目立項(xiàng)。在項(xiàng)目推進(jìn)上工作上，遲滯且被動，根據(jù)省天然氣管網(wǎng)建設(shè)計(jì)劃，長輸天然氣預(yù)計(jì)將在2016年底通達(dá)麗水，按照目前的工程進(jìn)度，難以保證按時(shí)完成配套天然氣設(shè)施的建設(shè)，無法實(shí)現(xiàn)同步使用天然氣的目標(biāo)。

第二，對企業(yè)運(yùn)作情況缺乏有效監(jiān)督。協(xié)議簽訂以來，燃?xì)夤芾聿块T沒有切實(shí)承擔(dān)起對企業(yè)履約情況的監(jiān)督職責(zé)，對企業(yè)經(jīng)營和監(jiān)管也還停留在原先的較為粗放的管理階段，未對企業(yè)的資產(chǎn)和經(jīng)營狀況進(jìn)行評估，也未及時(shí)了解掌握企業(yè)的經(jīng)營計(jì)劃實(shí)施情況、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量以及安全生產(chǎn)情況、用戶發(fā)展情況等，未將對企業(yè)經(jīng)營情況的監(jiān)管納入日常監(jiān)管。

二、原因分析

城市基礎(chǔ)設(shè)施的公共產(chǎn)品屬性強(qiáng)，過去主要是由政府籌集建設(shè)資金，但增加了政府投資帶來的壓力。因此，近年來各地都積極探索并采取社會化、多元化的投融資方式建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。管道燃?xì)膺\(yùn)營具有一定的投資回報(bào)率，十分適合以PPP模式開展。而在具體運(yùn)作上，不僅要注重事前如何制定規(guī)則以選擇合適的合作伙伴，而且還要注重協(xié)議簽訂后政府對企業(yè)運(yùn)作的監(jiān)督，督促企業(yè)切實(shí)履約。由于一般特許經(jīng)營協(xié)議簽訂時(shí)限都較長，因此如何保證協(xié)議得到切實(shí)履行，對于PPP項(xiàng)目的良好運(yùn)作，意義更為重要。麗水市區(qū)管道燃?xì)釶PP項(xiàng)目在運(yùn)作過程中暴露出了種種問題，其主要原因有兩方面。

（一）燃?xì)鈨r(jià)格形成機(jī)制不合理，造成企業(yè)投資回報(bào)率低，企業(yè)持續(xù)投資積極性不高

現(xiàn)行的管道燃?xì)鈨r(jià)格包括“建設(shè)費(fèi)（初裝費(fèi)）”和“氣費(fèi)”兩部分。該政策價(jià)格體系雖然在城市燃?xì)獍l(fā)展初期發(fā)揮了重要的作用，但其自身也存在一些不足。

1.初裝費(fèi)政策不規(guī)范。初裝費(fèi)的收取缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)和計(jì)算方法，收取的額度未進(jìn)行充分的論證。多年來，麗水市區(qū)居民用戶的初裝費(fèi)始終在2 200元/戶，未做調(diào)整，而隨著物價(jià)上漲，人工、材料費(fèi)用的上升，多年前的標(biāo)準(zhǔn)已與當(dāng)前的物價(jià)水平脫節(jié)。但即便如此，由于企業(yè)和政府部門對初裝費(fèi)的宣傳不足，公眾對初裝費(fèi)性質(zhì)仍存在認(rèn)識偏差，有很多人質(zhì)疑初裝費(fèi)政策，政府部門在用戶的質(zhì)疑中難以上調(diào)初裝費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，這就產(chǎn)生了一系列問題，不僅給企業(yè)經(jīng)營造成很大的壓力，而且部分用戶對燃?xì)馄髽I(yè)資產(chǎn)所有權(quán)歸屬的質(zhì)疑，也增大了企業(yè)經(jīng)營的風(fēng)險(xiǎn)。

2.燃?xì)怃N售價(jià)格不能客觀反映管道資源使用情況。由于城市燃?xì)庥脩舻挠脷鈺r(shí)間具有不均衡性，而燃?xì)馄髽I(yè)為了保證用戶能夠隨時(shí)用氣，城市市政管網(wǎng)必須按用戶在單位時(shí)間內(nèi)最大的用氣量設(shè)計(jì)供氣能力。居民用戶其用氣量小，用氣不均衡且用戶量龐大，造成城市燃?xì)夤芫W(wǎng)供氣能力的閑置，不僅占用了大量的燃?xì)夤艿赖墓饽芰Γ倚枰加么罅康妮斉滟M(fèi)用。按照公平負(fù)擔(dān)原則，居民用戶本應(yīng)該承擔(dān)更高的成本，但是由于居民用氣的公共福利性質(zhì)定位，居民用戶價(jià)格在各類用戶中最低，這就造成居民氣價(jià)與成本倒掛。

（二）地方PPP立法滯后，燃?xì)夤芾聿块T監(jiān)管不力，不能切實(shí)督促企業(yè)履約

1.地方PPP管理的相關(guān)立法滯后。現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)的實(shí)質(zhì)是以法治為基礎(chǔ)，以企業(yè)為主體的市場經(jīng)濟(jì)。為規(guī)范和推進(jìn)城市公用行業(yè)市場化進(jìn)程，建設(shè)部在2002年印發(fā)《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》，2004年頒布了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，但由于部門規(guī)章出臺較早，存在一些與當(dāng)前實(shí)際不協(xié)調(diào)的問題，在PPP合作中，對政府、城市燃?xì)馄髽I(yè)、燃?xì)庥脩舾髯约跋嗷ブg的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)以及如何保障落實(shí)等問題上不夠清晰和明確。

2.燃?xì)夤芾聿块T監(jiān)管不力。任何協(xié)議的履行，既有賴于雙方的互信、自覺，也有賴于雙方的相互監(jiān)督。而特許經(jīng)營協(xié)議，因其由政府和企業(yè)簽訂，故政府對企業(yè)的履約監(jiān)督，對于協(xié)議能否切實(shí)履行，意義重大。然而，協(xié)議簽訂近兩年來，燃?xì)夤芾聿块T的監(jiān)管仍停留在過去重審批、輕管理的階段，對項(xiàng)目運(yùn)營缺乏有效監(jiān)管。近年來，燃?xì)夤芾聿块T通過縮減行政審批事項(xiàng)，已大幅減少了審批項(xiàng)目，但在一些審批環(huán)節(jié)上仍存在程序復(fù)雜，對項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的新情況、新問題沒有進(jìn)行深入的調(diào)查研究，生搬硬套有關(guān)條例、規(guī)范，影響了項(xiàng)目推進(jìn)。而對一些迫切需要解決的問題，如燃?xì)夤艿赖热細(xì)庠O(shè)施工程竣工備案，一直沒有正常開展，不僅沒有實(shí)時(shí)掌握在建工程質(zhì)量、安全情況，也為今后項(xiàng)目安全運(yùn)行留下了隱患。

燃?xì)夤芾聿块T對PPP項(xiàng)目運(yùn)作的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)不足，缺乏相關(guān)的人才和知識儲備，對燃?xì)馄髽I(yè)的運(yùn)營情況，也不夠重視，缺乏有力的監(jiān)管手段，對于信息不對稱，成本不實(shí)等監(jiān)管難題缺乏有效應(yīng)對措施，對燃?xì)馄髽I(yè)的違約行為缺乏有效的懲處機(jī)制。

三、改善市區(qū)管道燃?xì)忭?xiàng)目PPP投資現(xiàn)狀的對策

（一）優(yōu)化和完善初裝費(fèi)和氣價(jià)政策

現(xiàn)階段，如果取消初裝費(fèi)，將全部成本計(jì)入氣價(jià)，燃?xì)鈿鈨r(jià)將面臨大幅上調(diào)，這可能會引起燃?xì)庥脩舻姆锤校踔猎斐缮鐣环€(wěn)定。因此，現(xiàn)階段不宜大幅改革管道燃?xì)鈨r(jià)格機(jī)制，管道燃?xì)鈨r(jià)格形成機(jī)制的改革應(yīng)在尊重歷史事實(shí)的基礎(chǔ)上，逐步調(diào)整，優(yōu)化價(jià)格機(jī)制。

1.規(guī)范初裝費(fèi)價(jià)格。對初裝費(fèi)的成本范圍和初裝費(fèi)收取的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范，明確初裝費(fèi)的構(gòu)成、收取用途和收入確認(rèn)的會計(jì)核算方式，使初裝費(fèi)的收取更加透明。同時(shí)，制定初裝費(fèi)的調(diào)價(jià)機(jī)制，使初裝費(fèi)能夠客觀反映市場物價(jià)水平，使初裝費(fèi)在繼續(xù)發(fā)揮積極作用的同時(shí)，能夠讓用戶合理負(fù)擔(dān)成本。

2.氣費(fèi)價(jià)格逐步實(shí)現(xiàn)實(shí)際成本計(jì)價(jià)。改變目前福利性氣價(jià)的現(xiàn)象，采取普通商品定價(jià)的全成本定價(jià)原則，審核燃?xì)鈨r(jià)格成本，合理制定各類用戶價(jià)格，燃?xì)饨K端銷售價(jià)格逐步回歸實(shí)際成本計(jì)價(jià)的本質(zhì)，使燃?xì)馄髽I(yè)可以通過氣費(fèi)有效補(bǔ)償實(shí)際成本并獲取一定的收益，以實(shí)現(xiàn)可持續(xù)性的健康發(fā)展。

（二）燃?xì)夤芾聿块T加強(qiáng)監(jiān)管，加大政策支持力度

1.加快地方PPP方面法規(guī)體系建設(shè)步伐，依法加強(qiáng)政府監(jiān)管。加快地方PPP管理方面的立法，制定市場規(guī)則，是PPP項(xiàng)目順利推進(jìn)的根本保證。立法至少要包括兩點(diǎn)：一是針對被監(jiān)管者，側(cè)重于完善涉及市政公用事業(yè)安全、服務(wù)、質(zhì)量、價(jià)格等內(nèi)容的法律依據(jù)；二是針對監(jiān)管者，確保政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)有效執(zhí)法，避免濫用監(jiān)管職權(quán)。

2.完善特許經(jīng)營管理模式，明確特許經(jīng)營雙方的責(zé)任。進(jìn)一步明確特許經(jīng)營雙方的責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，既保障政府和企業(yè)雙方的合法權(quán)益，又確保雙方能夠在法律框架內(nèi)切實(shí)履約，真正實(shí)現(xiàn)政府科學(xué)監(jiān)管下的企業(yè)自主發(fā)展。

3.提供管道燃?xì)釶PP項(xiàng)目推進(jìn)所需的配套政策。管道燃?xì)庑袠I(yè)的發(fā)展和市場的培育，一定程度上依賴于政策的支持。為加快麗水市區(qū)城市管道燃?xì)獍l(fā)展，燃?xì)夤芾淼认嚓P(guān)管理部門應(yīng)研究并提供管道燃?xì)獍l(fā)展所需的政策支持，如針對社會困難群體的補(bǔ)貼機(jī)制等惠民政策，鼓勵“煤改氣”“油改氣”等燃?xì)饫玫膬?yōu)惠政策。

4.重視管理人才隊(duì)伍建設(shè)。培養(yǎng)既具備燃?xì)鈱I(yè)知識和行業(yè)行政管理知識，又對行業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略有深刻認(rèn)識的專業(yè)管理人才。同時(shí)，燃?xì)夤芾聿块T要做好引智、借智工作，建立專家?guī)欤柚獠苛α浚餐接懞徒鉀Q在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中遇到的新問題。

四、結(jié)語

“天然氣時(shí)代”的到來，為麗水市管道燃?xì)鈳砹艘粋€(gè)新的發(fā)展機(jī)遇，而PPP模式不僅僅是一種項(xiàng)目融資方式，更是一種管理運(yùn)營機(jī)制。采用PPP方式推進(jìn)城市管道燃?xì)忭?xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營，引進(jìn)的不僅僅是資金，更是先進(jìn)的管道燃?xì)夤芾斫?jīng)驗(yàn)，這對麗水市加快推進(jìn)天然氣工程建設(shè)意義重大。但我們也要看到，任何制度都不可能是完美的，正如目前在PPP項(xiàng)目運(yùn)作中出現(xiàn)的問題，這需要我們正確認(rèn)識和處理，要充分發(fā)揮PPP的優(yōu)勢，必須進(jìn)一步優(yōu)化燃?xì)舛▋r(jià)機(jī)制，進(jìn)一步強(qiáng)化履約監(jiān)管，這樣才能更加充分發(fā)揮PPP制度優(yōu)勢，為企業(yè)和社會產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，最終實(shí)現(xiàn)政府和企業(yè)的雙贏。