中央政府與地方政府在耕地保護中的演化博弈

張長青 陳東旭 李曉亮

摘要：作為最重要的農業生產資料，耕地在保障國民經濟健康有序發展的同時，對維護國家糧食安全、保證社會和諧以及保全生態環境起著至關重要的作用。當前節約集約用地已成為轉變經濟增長方式的重要抓手，耕地保護已成為一項重要國策。然而，在中央政府付出了巨大的財政補貼和成本之后并未達到應有的效果。本文借助演化博弈方法并以耕地價值為基礎構建中央政府與地方政府策略互動的支付矩陣，探究其動態演化過程。研究結果表明中央政府長期單純地對地方政府耕地保護進行激勵或懲罰作用不大；中央政府即使在短期內可以通過加強懲罰力度和提高獎勵來促使地方政府對耕地進行保護，但地方政府經過長期的系統博弈演化仍會趨于不保護耕地。

關鍵詞：中央政府；地方政府；耕地保護；耕地價值；演化博弈

中圖分類號：F323文獻標識碼：A

收稿日期：2016-06-23

作者簡介：張長青（1964-），男，哈爾濱人，黑龍江大學經濟與工商管理學院教授，研究方向：數量經濟學；陳東旭（1992-），男，蘭州人，黑龍江大學經濟與工商管理學院研究生，研究方向：產業經濟；李曉亮（1991-），男，黑龍江依蘭人，黑龍江大學經濟與工商管理學院研究生，研究方向：產業經濟。

基金項目：黑龍江省經濟社會發展重點研究課題，項目編號：15024；國家社科基金項目，項目編號：14BJY108；黑龍江省教育廳新農村科技服務計劃項目，項目編號：1155xnc209。

改革開放以來，我國農村耕地所有權與經營權的分離極大地提高了農村生產效率，農村經濟得到了迅猛發展。但是，由于農村耕地的比較收益低下，隨著經濟改革的不斷深化，耕地資源逐年減少已是不爭的事實，這種趨勢給社會帶來了不良后果：一是城鎮化進程不斷侵占耕地，而城市土地使用效率低下和土地閑置現象普遍，耕地資源浪費嚴重；二是農村耕地資源的大量流失致使直接依附于耕地的農民利益受到侵害，激發了社會矛盾與沖突，損害了政府的威信；三是中央政府不斷增加耕地資源配置效率的制度供給，增加了政府監督、查處等行政協調成本以及市場協調成本。基于耕地價值的角度，本文運用博弈理論分析中央政府與地方政府在耕地保護過程中的得失，試圖為我國的耕地保護提供一個新的觀察視角。

一、耕地保護與耕地價值構成的測算

關于耕地保護問題，國內相關學界圍繞耕地保護制度和政策展開研究時，主要著眼于對各級政府在耕地保護過程中追逐局部利益的表層機理和目前制度框架下存在的外因障礙進行分析；同時，針對各利益相關主體在耕地保護過程中的本身意愿，以及在這一意愿支配下的博弈行為進行研究也有涉及。但是，明確耕地資源價值，以耕地價值為基礎分析中央政府與地方政府的行為博弈研究卻鮮有涉獵。耕地保護的操作過程涉及多個利益主體，由于各利益主體的社會地位及其決策、監督和信息存在差異，使各利益主體在圍繞耕地保護博弈中的行為以及訴求各不相同。由于中央政府和地方政府的效用函數、利益訴求和政策取向非一致性，以及在耕地價值的認識上存在的差異，中央政府和地方政府在保護耕地過程中的博弈是導致耕地保護政策呈現效率低下的主要原因。

目前，國內學界對于耕地價值構成還沒有形成統一觀點，但進行了一些有益的研究。如蔡運龍等（2006）認為耕地資源應包括經濟產出功能、生態服務功能以及社會保障功能，與其相對應的經濟產出功能用耕地的市場價值來度量，并嘗試性用市場價格來評估耕地資源的生態服務功能和社會保障功能[1]。本文借鑒其耕地資源價值評價方法（見圖1），把耕地資源價值界定為經濟產出價值、社會價值（包括社會保障價值和糧食安全保障價值）和生態價值，并以此構建征地補償標準，計算公式表示為：

VG=V1+V2p+V2q+V3（1）

其中VG代表單位面積的耕地價值，V1代表單位面積耕地的經濟產出價值，V2p代表單位面積耕地的社會保障價值，V2q代表單位面積耕地的糧食安全價值，V3代表單位面積耕地的生態價值。

（一）耕地價值中的經濟產出價值

耕地資源的經濟產出價值是指耕地作為農業生產資料的市場價值，它既是耕地發揮生產資料這一最基本功能的價格體現，也是耕地個人權利價值的重要組成部分，包括農產品純收益價值和農產品社會平均利潤修正值，計算表達公式為：

V1=（Rn+Rm）/R（2）

其中，Rn是耕地的農產品純收益；Rm是政府對于耕地的補貼；R為貼現率，計算全國的單位面積耕地產出值，可得V1﹦829萬元/公頃。

（二）耕地價值中的社會價值

1.耕地的社會保障價值。我國耕地的社會保障價值是農民生存安全保障權利的價值體現，耕地具有代替政府的社會保障資金而承擔保障農民個人生存和后代延續的最基本價值，也是耕地所有權在農民生存安全上的體現。目前，我國在城市建立了基本的社會保障體系，而農村的社會保障體系并不完善，耕地對于農民而言是一種重要的社會保障資料。計算表達式為：

V2p=Er/（S×R）（3）

Er=（P1×Eu）/P2（4）

其中，Er為計算出的政府為農村居民個人提供的社會養老保險金；S為人均耕地面積；R為貼現率；Eu為政府為城鎮居民個人提供的社會基本養老保險金；P1為農村居民家庭人均收入；P2為城鎮居民家庭人均收入。根據中國統計年鑒（2012），Eu為15 56179億元，P1為10 990元，P2為26 958元。根據式（4）計算得到Er為6 344億元，全國耕地面積為12 17159萬公頃；按35%的貼現率折算，根據式（3）得出全國單位面積耕地的社會保障價值為1489萬元/公頃。

2耕地的糧食安全保障價值。耕地的國家糧食安全保障價值是指中央政府從國家糧食安全戰略考慮，通過土地利用規劃、實施土地整治等方式，確保耕地數量和質量得以實現的價值部分。由于當前耕地的生產資料價格不能體現國家每年對耕地保護的支出，故國家保護耕地的支出需要通過國家對占用耕地收取的費用和保護現有耕地所必要的耗費計算[2]，計算表達式為：

V2q=（W+Z）（5）

其中W為國家對占用耕地收取的費用，Z為保護現有耕地所支出的費用。

國家對占用耕地收取的費用主要包括耕地占用稅，新增建設用地土地有償使用費和耕地開墾費等。根據《中華人民共和國耕地占用稅暫行條例》（2008），耕地占用稅的稅額按實際占用的耕地面積（以縣為單位）計稅，2008年全國人均耕地面積為135畝/人，算數平均稅率為24萬元/公頃。根據《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》（1999），本文選取第9等的17萬元/公頃作為全國新增建設用地有償使用費標準，選取10萬元/公頃作為全國耕地開墾費標準，W﹦24+17+10=51萬元/公頃。保護現有耕地所支出的項目主要有災毀耕地的復墾費用、基本農田指示牌費用，以及耕地的遙感動態監測費用等，Z值為0008萬元/公頃，由于Z值過小，在此忽略不計。

綜上，全國單位面積耕地的糧食安全戰略價值為：V2q﹦51萬元/公頃。

（三）耕地價值中的生態價值

國際上對于生態資產價值的確定主要是運用個人消費偏好和替代原理為評估理論基礎，本文采用支付意愿（WTP）來測算，計算公式如下：

V3=∫0TmaxdT1+exp（-α0-βX-cT）（6）

其中V3為單位面積耕地的生態價值，X為影響受訪者支付意愿各變量的平均值，β為除投標量外其他影響因素變量的回歸系數，T為設定的投標值，c為投標值變量的系數。根據唐建（2013）測算[3]，城市居民對于耕地環保價值的支付意愿為3092元/（人/年），根據中國統計年鑒（2012），全國城鎮人口數為71 182萬人，全國耕地面積為12 17159萬公頃。在WTP方法下，2012年全國耕地資源生態價值為1 80827元/公頃，按35%貼現率折算，全國單位面積耕地的生態價值為517萬元/公頃，由此可得全國單位面積耕地價值為829+1489+51+517=7935萬元/公頃。

二、中央政府和地方政府有關耕地保護的博弈

中央政府是耕地保護政策的制定者和耕地保護行為的最終監管者，對于保護耕地的利益訴求主要來源于經濟價值、生態價值以及社會價值。中央政府對于耕地保護的目標是實現土地資源的均衡有序利用和經濟社會的可持續發展，其決策是以全社會福利最大化為原則的，也是按照總體收益最大化行為規則制定耕地保護政策的。作為區域經濟發展和地區資源的保護主體，地方政府既是耕地保護政策的直接執行者，又是耕地轉讓的直接利益獲得者，地方政府的行為選擇是耕地保護政策能否實施得當的關鍵性因素。地方政府有關耕地保護的行為決策往往與中央政府目標相左，這主要源于社會整體的福利最大化并不意味著每一個區域的福利最大化，區域經濟發展目標的內在要求驅動地方政府在招商引資過程中往往選擇廉價提供土地，地方政府過度注重耕地的轉讓以達到財政增收的現實需要。另外，地方官員受財政、經濟競爭激勵和軟預算約束的影響，而具有政治晉升和政治收益的雙重特征[4]，在以GDP為主要考核指標的體制下具有強烈推動本地經濟增長的愿望。因此，地方政府與中央政府的互動博弈成為影響我國耕地保護政策能否有效實施的關鍵性因素之一。

（一）演化博弈的構建

基于中央政府與地方政府之間的行為選擇及其策略組合進行演化博弈分析，現就中央政府和地方政府的博弈作出如下假設：

博弈參與主體：中央政府和地方政府，雙方皆為有限理性。

行為策略：中央政府有兩種策略行為可供選擇：一是“重視耕地保護”，即根據耕地價值完善懲罰手段和激勵機制；二是“不重視耕地保護”，即對現有狀態消極默許。地方政府的有兩種策略行為選擇：一是“保護耕地”，即地方政府認真執行中央政府的耕地保護政策，對耕地進行保護；二是“不保護耕地”，即在中央政府明令禁止的情況下，依然違法或違規轉讓耕地。

行為策略選擇比例：在博弈初始階段，假定中央政府選擇重視耕地保護的比例為p，而選擇不重視耕地保護的比例為1-p；地方政府選擇保護耕地的比例為q，選擇不保護耕地的比例為1-q。其中，p與q皆為時間t的函數。

效用分析：中央政府的效用即意圖通過保護耕地所達到的目標，是通過對現行制度進行改革性創新，提供集約使用耕地的激勵機制，提高耕地資源的配置效率，即通過能充分實現耕地價值的制度創新，保障社會穩定、維護糧食安全戰略，保護生態環境。地方政府的效用，一是盡可能在政策允許范圍內獲得耕地征用收入，以充實地方財政；二是通過執行中央政府的指令獲取政治績效。

博弈雙方的收益矩陣見表1。其中，M為在地方政府選擇保護耕地時中央政府的收益，M=V2p+V2q+V3；E為中央政府給予完成區域內糧食產量和綠化面積指標的地方政府財政補貼和政治嘉獎；F為中央政府對違規的地方政府處以的政治處罰；r為中央政府對地方政府轉讓耕地所得的處罰比例；N=Ps-Pb，其中Ps為土地市場價格，Pb為征地補償價格；α為土地有償使用費上交中央財政的比例，1-α則為土地有償使用費留在地方財政的比例；r（1-α）N為中央政府對違規的地方政府處以的罰款；C為地方政府為保護耕地所付出的成本。

表1中央政府和地方政府博弈的收益矩陣

中央政府x[][ZB（]地方政府y

保護（q）不保護（1-q）

重視（p）

M-E，E-C

αN+r（1-α）N+F-E，（1-r）（1-α）N-F+E

不重視（1-p）

M，-C

αN+r（1-α）N，（1-r）（1-α）N

中央政府選擇重視耕地保護的期望收益為：

EUxp=q（M-E）+（1-q）[αN+r（1-α）N+F-E]=qM+αN+r（1-α）N+F-E-qN-qF

中央政府選擇不重視耕地保護的期望收益為：

EUx1-p=qM+（1-q）[αN+r（1-α）N]=qM+αN+r（1-α）N-qL

中央政府在混合策略下平均期望收益為：

EUx=pEUxp+（1-p）EUx1-p=pF-pE-pqF+qM+αN+r（1-α）N-q[αN+r（1-α）N]

得出中央政府選擇重視耕地保護的復制動態方程為：

dxpdt=p（EUxp-EUx）=p（1-p）{（1-q）F-E}

當dxpdt=0時可以得到中央政府的全部穩定狀態：p*=0，p*=1。

地方政府選擇對耕地進行保護的期望收益為：

EUyq=p（E-C）+（1-p）（-C）=pE-C

地方政府選擇不保護耕地的期望收益為：

EUy1-q=p[（1-r）（1-α）N-F+E]+（1-p）[（1-r）（1-α）N]=pE-pF+（1-r）（1-α）N

地方政府在混合策略下平均期望收益為：

EUy=qEUyq+（1-q）EUx1-q=pE-pF+（1-r）（1-α）N-qC+pqF+q（1-r）（1-α）N

得出地方政府選擇對耕地進行保護的復制動態方程為：

dyqdt=q（EUyq-EUy）=q（1-q）[pF-C-（1-r）（1-α）N]

當dyqdt=0時可以得到地方政府的全部穩定狀態：q*=0，q*=1。

（二）博弈的動態演變趨勢及穩定性

綜合上述分析得到系統的五個均衡點：（0，0），（0，1），（1，0），（1，1），（p*，q*），其中p*=L+CF，q*=1-EF。根據Friedman[5]提出的方法，演化系統均衡點的穩定性可由該系統的Jaconbian矩陣的局部穩定性分析得出，系統的Jaconbian矩陣為：

J=K（p）pK（p）q

L（q）pL（q）q=（1-2p）[（1-q）F-E]-Fp（1-p）Fq（1-q）（1-2q）{pF-C-（1-r）（1-α）N}

為了使博弈分析結果更具說服力，現代入具體數值進行分析。由于耕地的社會保障價值V2p=1489萬元/公頃，糧食安全價值V2q=51萬元/公頃，生態價值V3=517萬元/公頃，所以M=7106萬元/公頃。根據《中華人民共和國土地管理法》（2004），征地補償價格有兩種確定方法：一是按耕地前三年平均年產值，二是按耕地糧食產量的前三年平均年產值。根據王仕菊（2008）計算耕地平均年產值16 1959元/公頃，乘以耕地租賃年限30年，征地補償價格Pb為486萬元/公頃。

根據《全國工業用地出讓最低價標準》（2006）來確定耕地的市場價格，全國耕地的平均市場價格Ps約為100 萬元/公頃[6]。根據《新增建設用地土地有償使用費收繳使用管理辦法》（1999），土地有償使用費30%上繳中央財政，70%上繳地方財政。即α=03，1-α=07。根據《中華人民共和國土地管理法實施條例》（1998）對于違反《中華人民共和國土地管理法》第七十三條規定的處以罰款，罰款額為非法所得額50%以下。本文以違法所得額的50%作為處罰標準，即r=05。根據雅克比矩陣的局部穩定分析法，對這5個均衡點進行穩定性分析，顯然（p*，q*）一定不為ESS。結合參數F的取值范圍，分析不同情況下4個局部均衡點成為ESS的可能性。

（三）博弈結果分析

1.當F>E且F>1799+C時，局部均衡點穩定性分析如表2所示。當參數間滿足中央政府給予不保護耕地的地方政府的政治懲罰大于給予保護耕地的地方政府的財政補貼和政治嘉獎，同時大于地方政府在中央政府不重視耕地保護下選擇不保護耕地的收益與地方政府為保護耕地所付出的成本之和時，中央政府和地方政府都無法趨向于一個穩定點。

2.當F>E且F<1799+C時，局部均衡點穩定性分析如表3所示。當參數間滿足中央政府給予不保護耕地的地方政府的政治懲罰大于給予保護耕地的地方政府的財政補貼和政治嘉獎，且小于地方政府在中央政府不重視耕地保護下選擇不保護耕地的收益與地方政府為保護耕地所付出的成本之和時，雖然中央政府選擇重視耕地保護，但是地方政府仍全部傾向于不保護耕地。系統演化過程如圖2所示，系統從任何初始狀態出發都將收斂到B（1，0），這表明當中央政府的懲罰力度普遍不夠或地方政府轉讓耕地所得收益十分巨大時，即使中央政府不斷重視對耕地的保護，地方政府面對巨大的利益誘惑也會普遍選擇轉讓耕地。

3.當F1799+C時，局部均衡點穩定性分析如表4所示。當參數間滿足中央政府給予不保護耕地的地方政府的政治懲罰小于給予保護耕地的地方政府的財政補貼和政治嘉獎，且大于地方政府在中央政府不重視耕地保護下選擇不保護耕地的收益與地方政府為保護耕地所付出的成本之和時，中央政府的行為選擇將全部趨向于不重視耕地保護， 地方政府群體的行為選擇將全部趨向于不保護耕地。系統演化過程如圖3所示，系統從任何初始狀態出發都將收斂到O（0，0）。

4.當F

三、結論與政策建議

通過演化博弈分析可以看出無論中央政府選擇何種策略，地方政府都會逐漸演化為選擇不保護耕地。即使中央政府在短期內可以通過加強懲罰力度、提高獎勵來促使地方政府加強耕地保護，但經過長期的博弈，地方政府仍會趨于不保護耕地，且通過轉讓土地來達到財政增收的目的。這說明中央政府長期單純地對地方政府耕地保護進行激勵或懲罰作用不大，即現行政策存在短期性和低效性。這就應證了目前各地方政府過度追求耕地的轉讓價值，地方官員不僅利用轉讓耕地來獲得財政收入，在以GDP為主要考核指標的體制下，也往往傾向于轉讓耕地來促進本地經濟增長從而獲取政治嘉獎。究其原因，一是中央政府和地方政府在現有耕地保護制度下往往有不同的目標選擇，目標偏離的主因在于耕地的社會價值和生態價值，這導致了中央政府在耕地保護過程中采取簡單強制行政指令手段的失效。二是耕地保護的操作過程涉及多個利益主體，將耕地保護博弈局限于中央政府和地方政府間，僅靠中央政府對地方政府的約束管理，雖然在局部地區短期內可以促使地方政府對耕地進行保護，但是從長期看仍然難以達到保護耕地的目標。因此，為實現對耕地進行保護的目標，應在以下方面進行制度改進。

第一，中央政府首要的任務是明晰耕地保護的責任，將實現耕地的社會價值和生態價值納入對地方政府的政績考核體系，以期實現兩者目標一致化。

第二，中央政府必須對現有制度進行改進，同時應注重地方政府在制度供給中的重要作用。由于耕地保護政策效率的低下，中央政府和地方政府追求目標發生偏離的現象是一種制度非均衡表現。目前，中央政府不斷加大耕地保護政策的制度供給，在非均衡發生時存在經濟盈利的機會條件下就會出現制度變遷的過程（曲福田等，2002）。

第三，地方政府作為耕地保護政策的執行者也是最直接的受益人，土地收入已成為地方政府的重要財政收入來源。因此，要運用市場機制來提高配置耕地資源，改變目前地方政府作為建設城市建設用地的實際經營者和土地實際擁有者的角色，以徹底杜絕地方政府廉價征用耕地，然后高價出讓耕地的經營管理制度，減小地方政府以行政方式違反規劃批地獲得收益的激勵。

第四，重視對用地單位、農村集體組織和農戶在耕地保護中的地位，給予農戶和農村集體組織更多的政策支持，徹底解決耕地資源產權主體界定不清的問題，以期合理分配耕地占用收益。

參考文獻：

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