農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的探索與思考

饒小麗 梅倩 劉加盛

摘 要：農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革是集體經(jīng)濟組織在堅持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人。這項改革將有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)在活力，對促進城鄉(xiāng)要素平等交換、建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。近年來，云和縣按照“人口集聚、戶資分離、戶隨人走、城鄉(xiāng)一體”工作思路，圍繞建立“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的工作中心，開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作，取得了階段性成果，進一步健全了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和公共資源均衡配置的體制機制，城鄉(xiāng)二元“隔離墻”得到了有效破除，更多山區(qū)群眾實現(xiàn)了“帶權(quán)進城、安心落戶”，過上了無差別的市民生活。

關鍵詞：資產(chǎn)折股量化；城鄉(xiāng)一體化；要素平等交換

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）11-0013-03

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革是集體經(jīng)濟組織在堅持農(nóng)民集體所有的前提下，按照股份合作制的原則，將集體資產(chǎn)折股量化到人，由農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)民變股民，按份享受集體資產(chǎn)收益的分配制度。這項改革將有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利，激發(fā)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展內(nèi)在活力，對促進城鄉(xiāng)要素平等交換、建立城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制具有重要的現(xiàn)實意義和深遠的歷史意義。近年來，云和縣按照“人口集聚、戶資分離、戶隨人走、城鄉(xiāng)一體”工作思路，圍繞建立“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場這個工作中心，開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作，取得了階段性成果，進一步健全了城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和公共資源均衡配置的體制機制，城鄉(xiāng)二元“隔離墻”得到了有效破除，更多山區(qū)群眾實現(xiàn)了“帶權(quán)進城、安心落戶”，過上了無差別的市民生活。到目前為止，云和縣已完成了168個村經(jīng)濟合作社股份制改造，占全縣應改總社數(shù)的98.82%；已印發(fā)股權(quán)證13 835本，社員證504人；建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務信息數(shù)字化管理系統(tǒng)；開展了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押機制，累計發(fā)放各類產(chǎn)權(quán)抵押貸款12 533萬元。

（一）推進“股改”，股權(quán)到人，在確權(quán)確股中保權(quán)益

按照歸屬清晰、權(quán)能完整、管理科學、流轉(zhuǎn)順暢、運營高效的要求，全面推進村經(jīng)濟合作社股份合作制改革，確保社員對集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)長久化、定量化、股權(quán)化享有。

一是清產(chǎn)核資，摸清家底。以二輪土地承包為基礎，在保持現(xiàn)有土地承包關系穩(wěn)定并長久不變前提下，采用“確權(quán)確股不確值”的方式，全面收集村集體所有未發(fā)包到戶的土地、山林等資源性資產(chǎn)信息，并對非地資產(chǎn)等實物性資產(chǎn)進行實地勘察和清點，對往來款項、債權(quán)債務、村集體簽訂的合同協(xié)議等進行清查。在查漏補缺、梳理完善基礎上，按照資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn)不同類別，分別錄入縣農(nóng)村集體“三資”監(jiān)管系統(tǒng)，全面摸清和掌握村經(jīng)濟合作社家底和經(jīng)營狀況。

二是分類指導，詳定章程。在全縣統(tǒng)一指導下，以村為單位，合情合理界定股東、設置股權(quán)和股權(quán)管理模式，制定股份經(jīng)濟合作社章程。對多年積累的歷史矛盾與遺留問題堅決“不翻燒餅”，對原則性、程序性問題實行“一刀切”政策，對非原則性、非程序性問題則因社制宜“切多刀”。譬如，在股東界定上，采取“寬接受、廣覆蓋”思路，做到應享盡享、能享則享，著力增強改革的和諧性；在股權(quán)設置上，按照“宜少則少、便于操作”原則，一般只設人口股，不設集體股、農(nóng)齡股、現(xiàn)金股、職務股、土地股等其他形式；在股權(quán)和資產(chǎn)管理上，采取“一戶一證”方式，實行股權(quán)“生不增、死不減”的靜態(tài)管理模式，并明確“持股不提現(xiàn)、分紅不分產(chǎn)”。

三是成立新社，股權(quán)到人。突出民主管理、民主決策，在充分討論醞釀基礎上，分別召開改革動員大會、社員代表大會以及成立大會暨首屆股東代表大會，將村經(jīng)濟合作社改組為股份經(jīng)濟合作社。同時，以戶為單位，將村集體資產(chǎn)以戶為單位折股量化到人，發(fā)放股權(quán)證，推動集體所有從“共同共有”向“按份共有”轉(zhuǎn)變。始終堅持程序性與實用性相結(jié)合，在保證程序合規(guī)和工作質(zhì)量的前提下，做到能合并的合并，能同步的同步，能共享的共享，充分整合資源、降低成本、提高效率。如在第一屆董事會、監(jiān)事會成員產(chǎn)生上，就采取了原合作社社管會、社監(jiān)會直接過渡的方式，大大減少了工作量。

（二）搭建平臺，激發(fā)潛能，在賦權(quán)活權(quán)中增收益

確權(quán)確股是基礎，賦權(quán)活權(quán)是根本。云和縣在對農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)確權(quán)確股的同時，積極推進以賦權(quán)活權(quán)為重點的體制機制改革創(chuàng)新，通過搭建產(chǎn)權(quán)交易流轉(zhuǎn)服務和產(chǎn)權(quán)擔保平臺，有序賦予各類產(chǎn)權(quán)繼承、流轉(zhuǎn)、抵押擔保等權(quán)能，逐步擴大流轉(zhuǎn)范圍，進一步促進農(nóng)村各類資產(chǎn)資源合理流動、優(yōu)化組合和保值增值，讓農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)逐步進入社會財產(chǎn)增值體系、信用體系和流動體系，變“死權(quán)”為“活錢”。

一是賦權(quán)強能，釋放活力。在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，實行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分離”。對流轉(zhuǎn)面積50畝以上、流轉(zhuǎn)期限十年以上的土地，發(fā)放流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)證，并賦予經(jīng)營權(quán)證擔保、抵押等功能。結(jié)合股份經(jīng)濟合作社改造和宅基地跨社流轉(zhuǎn)試點，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股權(quán)、宅基地使用權(quán)等產(chǎn)權(quán)的占有、收益、有償退出及抵押、擔保、繼承權(quán)。其中，宅基地使用權(quán)在“一戶一宅”前提下允許在縣城規(guī)劃區(qū)102平方公里之外向本縣農(nóng)村村民跨社流轉(zhuǎn)。

二是交易流轉(zhuǎn)，保值增值。堅持整合改造與拓展提升并舉，將縣農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心改造提升為縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務中心，擴大交易品種，推動林權(quán)、農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)（宅基地使用權(quán)）、集體資產(chǎn)股權(quán)等農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)公開、公正、規(guī)范流轉(zhuǎn)交易，促進農(nóng)村生產(chǎn)要素資源合理流動、優(yōu)化組合和保值增值。健全產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務縣鄉(xiāng)聯(lián)動和內(nèi)部運行機制，分別建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務和農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)登記數(shù)字化管理系統(tǒng)，并在縣城主要干道顯眼處設立交易流轉(zhuǎn)信息發(fā)布電子顯示屏，逐步建立集農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、交易等服務功能于一體的綜合性服務平臺，著力形成有場所、有評估、有服務、有登記、有監(jiān)管、有制度的流轉(zhuǎn)交易格局。

三是產(chǎn)權(quán)擔保，抵押融資。結(jié)合麗水全國農(nóng)村金融改革試點，成立產(chǎn)權(quán)擔保公司，分別與農(nóng)村信用社、建設銀行、村鎮(zhèn)銀行合作，推動農(nóng)村土地山林經(jīng)營權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)、宅基地使用權(quán)等農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)抵押融資，做活農(nóng)村資產(chǎn)資源，進一步滿足廣大農(nóng)民對獲得更多的信貸資金支持的愿望，為農(nóng)民創(chuàng)業(yè)致富和建設幸福家園提供更強的資金保障。

（三）配套改革，破除障礙，在保權(quán)增權(quán)中得利益

產(chǎn)權(quán)制度改革，讓農(nóng)民擁有了完整的財產(chǎn)權(quán)利，但是要真正實現(xiàn)“確權(quán)到人（戶）、權(quán)跟人（戶）走”，相關配套改革措施必須同步跟進。

一是“戶改”跟進，“經(jīng)社”分離。同步啟動戶籍管理制度改革，采取經(jīng)濟身份和社會身份相分離的方式，著力打通“二元”戶籍隔離墻。經(jīng)濟身份保留在原經(jīng)濟組織， 仍為原戶籍所在村股份經(jīng)濟合作社成員；社會身份轉(zhuǎn)入所在社區(qū)，完全納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系。通過向進城落戶農(nóng)民發(fā)放社員證，以“一證”?！拔鍣?quán)”方式，確保“二元”背景下進城落戶農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體資產(chǎn)股權(quán)和原有涉農(nóng)權(quán)益得到保障。同時，分別在異地搬遷進城農(nóng)民集聚小區(qū)建立普光、大坪兩個社區(qū)，進一步加大城市公共服務的覆蓋范圍和力度，確保異地搬遷進城落戶人員“不脫原有衣服，還能穿上新的衣服”。

二是配套改革，明晰權(quán)屬。在開展村經(jīng)濟合作社股份制改革的同時，根據(jù)全市統(tǒng)一部署要求，有序推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、水利產(chǎn)權(quán)、集體土地房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，進一步增強農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性。先后出臺了《云和縣關于完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記制度的意見》、《云和縣深化農(nóng)村林權(quán)制度改革實施方案》等十多個政策文件，對農(nóng)村承包地（林地、耕地、水域）、農(nóng)村宅基地（房屋）的現(xiàn)狀和數(shù)量進行了調(diào)查摸底，進一步摸清了村集體經(jīng)濟“家底”，明晰了農(nóng)村各類產(chǎn)權(quán)權(quán)屬，為推進農(nóng)村資產(chǎn)資源配置市場化，激活生產(chǎn)要素奠定了堅實基礎。

（一）法律政策滯后，在改革過程存在客觀違規(guī)、違法風險

1.村經(jīng)濟合作社股份制改造成員界定難。目前，關于股東（成員）界定的主要依據(jù)只有《浙江省村經(jīng)濟合作社組織條例》和2005年省委、省政府的《關于全省農(nóng)村經(jīng)濟合作社股份合作制改革的意見》，但里面關于股東（成員）界定的規(guī)定很不明確、界線很寬，實際操作中，很多具體情況難以作為判定依據(jù)，只能列為特殊對象“由股東代表會議討論決定”?？蛇B基本的成員都沒界定出來，又如何確定“股東代表”？所以，許多難題只能“摸著石頭過河”，憑經(jīng)驗和工作閱歷進行操作。

2.二輪土地承包時，確定家庭承包土地關系“三十年不變”，解決人地矛盾的方式為“動錢、動糧不動田”，在實際中，云和縣沒有一個地方按此方式執(zhí)行。可一些鄉(xiāng)村卻作出“三年一小調(diào)、五年一大動”的方式來解決人地矛盾，但動了幾年后又停了，造成有地無證、有證無地的情況；還有，在二輪承包時，因有矛盾沒有處理好，當事農(nóng)戶沒有在承包合同上簽字，可是鄉(xiāng)村為了完成考核任務，做了假簽名，把承包經(jīng)營權(quán)證發(fā)了下去等等問題，沒有明確的處理規(guī)定，給確權(quán)工作造成很大影響。

（二）管理部門之間缺乏聯(lián)動機制

1.集體土地所有權(quán)主體不統(tǒng)一。同樣的集體土地，分屬國土和農(nóng)業(yè)兩個部門管理，國土認為集體土地所有權(quán)的主體是村民委員會，而農(nóng)業(yè)認為集體土地所有權(quán)的主體是村（股份）經(jīng)濟合作社。

2.地塊面積難統(tǒng)一。承包地塊面積農(nóng)業(yè)是確權(quán)到戶，而國土確權(quán)到村，兩邊統(tǒng)計面積相差甚遠；另外，國土征地、農(nóng)戶建房，把承包地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO用地，也沒及時消減農(nóng)戶承包地面積，造成數(shù)據(jù)不對稱、難統(tǒng)一；再者，實測面積與承包權(quán)證面積有差別，對于已流轉(zhuǎn)出去的土地，以哪個面積為準、是否要調(diào)整承包合同等問題無明確規(guī)定，難以處置。

3. 股改后，股份經(jīng)濟合作社成了法定的股份制企業(yè)，而工商、稅務、財政等部門相關優(yōu)惠政策沒有配套到位，給股份合作社的工商、稅務登記帶來核算報賬、報稅費等一系列的問題，給下步工作開展增加了阻力。

（三）確權(quán)經(jīng)費縣級財政難以承擔

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記工作，需要經(jīng)過入戶調(diào)查摸底、影像圖解、現(xiàn)場確認、制作宗地示意圖、系統(tǒng)數(shù)字信息錄入、歷史資料上傳等一系列程序，還要解決網(wǎng)絡、管理系統(tǒng)對接、不低于1：2000影像圖等問題，這些都需要大量經(jīng)費支持。實際工作中，確權(quán)登記每畝需經(jīng)費40元左右。云和縣現(xiàn)有耕地統(tǒng)計報表面積7萬多畝，圖解后面積約增1倍，即14萬畝，僅此一項就約需資金600多萬元，這項資金縣級財政難以承擔，若加上鄉(xiāng)、村配合工作的人工費用，更是難以落實。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村經(jīng)營管理隊伍渙散

鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）農(nóng)村經(jīng)營管理人員是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作的中堅力量，但因農(nóng)村經(jīng)營管理工作政策性強、任務重和中高級職稱評定難、客觀違規(guī)違紀風險高等原因，使有專業(yè)技能的不愿做、無專業(yè)技能的在無奈做，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）對這支隊伍的建設未引起重視，出現(xiàn)有編無崗、在崗不在編、人編不一、專業(yè)不對口的局面，給落實農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革工作造成嚴重影響。

要圍繞農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革總體目標要求，穩(wěn)中求進、開拓創(chuàng)新，進一步擴大改革試驗范圍，為加快農(nóng)村改革發(fā)展作出應有的貢獻。

第一，完善股份經(jīng)濟合作社改造和確權(quán)登記工作。進一步推進村股份經(jīng)濟合作社改造，繼續(xù)推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿制度，按照農(nóng)業(yè)部《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記數(shù)據(jù)庫規(guī)范》等三個標準（2062號公告）的要求，完成全縣土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿制度全覆蓋，實現(xiàn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿數(shù)字化管理。有序推進農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、水利產(chǎn)權(quán)等其他產(chǎn)權(quán)制度改革，加快土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、農(nóng)房所有權(quán)登記發(fā)證工作。

第二，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易機制。進一步提升農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務平臺，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務中心和融資擔保公司內(nèi)部運行機制，建立縣、鄉(xiāng)、村三級聯(lián)動的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務網(wǎng)絡，促進農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流動，探索開展賦予到戶的集體資產(chǎn)股權(quán)流轉(zhuǎn)、直接抵押、擔保等權(quán)能業(yè)務。

第三，協(xié)調(diào)好部門間的關系。進一步加強部門間溝通協(xié)調(diào)，建立起有效的工作聯(lián)系機制，處理好因改革中、改革后各部門相關政策的銜接，落實好各項配套措施，讓老百姓享受到更多的改革紅利。