試論鄉鎮治理的創新路徑與發展趨勢

江燕

摘 要：在城鎮化、市場化的背景下，農村基層治理需要推進鄉鎮民主進程，探索多元合作治理新模式。具體而言，要轉變鄉鎮政權職能，建立服務型政府；積極培育和發展鄉村社會組織，豐富鄉村協商治理主體；拓寬鄉鎮政治參與的機制與渠道，提升多元治理的有效性。

關鍵詞：農村；鄉鎮治理；改革

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）11-0022-03

隨著一系列農村政治、經濟和社會改革，特別是城鎮化的推進，農民階層逐漸發生了分化，形成了各種新的利益主體，鄉村社會的流動性和異質性也不斷增強。農村基層治理需要更加開放、公平、多元的利益表達、溝通和反饋渠道。建立和擴大鄉鎮政權與鄉村社會的多元的民主合作機制，擴展農民民主參與鄉鎮政治的渠道，使之有足夠的政治權力參與到鄉鎮政權的選舉、決策、監督、治理等諸多事務當中，使國家與鄉村社會在鄉鎮治理中達成積極、全面和有效的合作。

中國共產黨十八屆三中全會提出要推進國家治理體系和治理能力現代化。對于農村基層治理來說，鄉鎮治理如何改革和完善，是實現國家治理體系和治理能力現代化的重要保證。一直以來，農村基層治理主要有兩種基本力量，一是鄉鎮政權為代表的行政力量，一是村民自治為代表的社會力量。在新的時代條件下，鄉村治理應該把行政力量和自治力量有效整合，形成鄉鎮政權領導下的多元合作治理的新型鄉鎮治理模式。

事實上，農民以及農村社會組織對于鄉鎮事務的參與意識、參與熱情也在逐漸增強。20世紀80年代以來，隨著農村改革的推進，逐漸形成了“鄉政村治”的基層治理格局。這種格局之下，我國農村實行集體所有制，農村的土地關系、村集體資產的經營、農民的負擔、政府任務的落實、村莊治安、村民福利等利益關系，都發生于村民委員會與村民之間[1]。農民的利益關系主要限于農村內部，由利益引起的矛盾也主要存在于村莊。20世紀90年代后期以來，農民、農村社會組織與鄉鎮政權的利益關聯性越來越強，農民的利益范圍已由家庭、村莊延伸至鄉鎮。基于公共服務的問題、土地問題、鄉鎮政權對村民自治的行政干預等等問題，農民以及農村社會組織對于參與鄉鎮政權有著直接的利益訴求，政治參與不能再僅僅局限于村民自治。隨著農村社會政治經濟的深入改革，市場化、城鎮化進程的推進，農民對于鄉級事務的民主意識、權利意識、參與意識都逐步增強，這就要求農村基層治理要有新局面和新的探索，這種新局面筆者認為就是鄉鎮多元合作治理。

鄉鎮多元合作治理的內涵包括治理主體多樣化和治理方式的多元化，其核心問題就是如何把農村社會中多元的獨立行為主體要素組織起來，對公共資源進行共同自主治理，實現共同利益最大化。這種治理相對于傳統的鄉鎮政權的管理來說，有著巨大的變化。它要求變革鄉鎮政權對鄉村事務的單向行政和管理，充分調動鄉鎮內部各個利益群體、社會組織和農民的自主性力量，通過合作、協商、協調等方式，共同解決在鄉鎮民主政治參與、社會秩序維持、社會矛盾化解以及公共產品供給等領域存在的問題。

鄉鎮政府是承擔鄉鎮公共治理過程中政府功能的組織設施和結構實體。政府機構的存在和發展客觀上取決于政府職能的消長，而政府職能是在公共治理過程中由政府承擔的功能性范疇的總稱。因此，從上述意義上而言，政府機構的存在和發展實質上受制于特定階段公共治理過程中的公權力配置與運行格局[2]。

盡管目前社會上對鄉鎮機構改革有一些不同的看法，但有一點是可以達到共識的，那就是鄉鎮機構改革的前提在于轉換職能。其爭議在于，鄉鎮政權職能是要強化還是弱化。主張鄉鎮職能需要強化的認為，在市場經濟條件下，政府的作用應當逐步增強，才能規范市場，組織弱者，保護弱者，維護社會穩定，最終維持市場機制，因此改革中應當強化鄉鎮政府的職能[3]。主張弱化的認為，目前鄉鎮政府管了許多不該管、管不了、也管不好的事，現在應該把市場經濟下不屬于鄉鎮政府的職能剝離出去、轉移出去。鄉鎮政府主要承擔社會管理的職能，不屬于政府管的堅決不管，建立起政府管理與企業管理、與市場管理、與社會自主管理的新型關系[4]。

筆者認為，隨著農村改革的深入推進，農村與外部世界的各種聯系越來越多，需要國家提供的公共服務越來越多，農民的社會化服務需求也相應增多。鄉鎮政府職能轉變要與市場化、城鎮化進程和政府治理改革進程相適應，并且要和鄉鎮政權機構改革結合起來，依法行政、規范市場、扶持中介組織和自治組織的發展，為農村社會穩定、經濟發展創造有序的法制環境和社會條件，建立廉潔自律、求真務實、辦事高效、運轉協調、行為規范的適應社會主義生市場經濟的鄉鎮政權管理體制。簡而言之，鄉鎮的要由管治型向服務型轉變，建立服務型政府。

首先，在執政理念上，要把農民的利益放在首位。這是鄉鎮政府一切工作的出發點和立足點。在高效、透明和廉潔的原則下，要切實滿足農民的多方面需求，促進農民的全面發展，保障農民的政治、經濟、文化和社會權利。鄉鎮政府要依法治國，堅持政務信息公開透明，陽光操作，保證執政環節的有效監督。其次，在公共服務上，做到公平公正。在鄉鎮財政范圍內，不僅要公平公正地為轄區農民提供公共基礎設施建設、公共安全服務等純公共產品，而且要公平公正地提供公共醫療衛生、農業技術和信息服務、農村金融服務等準公共產品。鄉鎮政府還要積極吸引企業、社會團體和個人等多元主體投資公共服務項目，努力開辟公共服務投資新渠道，創新公共服務方式，發揮其應有作用。再次，在機構設置上，要精簡高效。鄉鎮機構的設置要有利于國家對鄉村社會的有效的治理，構建服務型機構，向農民群眾提供有效的服務，行為規范，運轉協調，管理統一。一方面，要對鄉鎮機構進行精簡合并“瘦身”，把鄉鎮大量管理型機構轉換為服務型機構，鄉鎮直屬的事業站所按照職能行政的歸政府，市場的歸企業，社會的歸中介組織的思路進行改制；另一方面，要對鄉鎮機構的管理權限和管理方式進行改革和規范，尤其是對隸屬于“條條”管理的上級派出機構的管理進行改革，使鄉鎮政府對這些機構有一定的監督和管理權，使其真正為鄉鎮發展服務。另外，建立服務型政府，也要建立和完善鄉鎮政務公開機制。不僅要完善鄉鎮政務公開的內容，規范鄉鎮政務公開程序和方式，而且要健全鄉鎮政務公開的監督約束機制，要為農民參與鄉鎮事務管理和監督提供制度化的渠道，而且也要建構鄉鎮政府與農民互惠信任關系。總之，要創新鄉鎮政府工作機制，拓寬服務渠道，提升服務質量。

毋庸置疑，在鄉鎮多元合作治理體系中，鄉鎮政權是鄉鎮治理的領導者和引導者。鄉鎮政權在農村基層政權中承擔著指導鄉村行動的共同準則及方向的任務，兼顧公平與公正、效率與民主。鄉鎮政權需要規范和完全自身的權責體系，保證政府行政的合法、權威和有效。

隨著城鎮化、市場化的發展，鄉村社會的多元化趨勢已經是不爭的事實，農村出現了多樣化的治理主體，農村的經濟合作組織、公益服務組織和村民互助組織紛紛涌現。這些組織的出現，使現階段的鄉村治理既面臨巨大的挑戰，同時也蘊涵深刻的機遇。要實現農村基層治理體系和治理能力的現代化，就應順應多元合作治理的趨勢，積極吸納農村社會和市場的力量，用法治化、制度化來規范和促進農村各種社會組織的發展，構筑多元合作的治理機制與渠道，與農村各種社會組織進行平等溝通與協商，使農村社會組織成為鄉鎮多元合作治理的重要參與者。

要真正實現鄉鎮多元合作治理，首先要對鄉村社會組織的內涵、特征及其在鄉村治理和社會發展中的作用有清楚的認識。農村社會組織是廣大農民實現自我管理的重要組織形式，是參與和推動農村合作治理的一股重要力量。農村社會組織的出現有利于進一步理順“政府-社會-市場”三者之間的關系，促進社會資源的高效整合。新興的農村社會組織在多元合作治理中能夠發揮重要的積極作用。首先，農村社會組織能夠整合鄉村社會中各利益群體，爭取更多的社會資源，保證農民在政治上、經濟上、文化上和社會資源配置上的公平性。其次，這些組織是廣大農民進行政治參與的組織基礎和社會基礎，他們對于民主決策、民主選舉、民主管理和民主監督有著積極性和主動性，愿意在政府引導下發揮自身優勢投身于興建農村基本公共設施、興辦教育和養老機構、提供市場信息和法律援助等農村公共產品和公共服務。再次，在維護農村社會穩定方面，農村社會組織通過鄉規民約或規章制度，維護鄉村治安，打擊違法犯罪方面起到積極作用。最后，在解決社會矛盾和糾紛方面，比如農村土地流轉問題、農地征用問題，農村中的社會組織也積極承擔起調節和維權的功能。農村社會組織作為一種新的治理力量參與到鄉村治理中，有助于進一步促進基層治理的現代化轉型。

“中國行政體制改革的目標是在實現政府向社會分權。在建設‘大社會和‘強社會的同時也建設一個‘好社會，而上述目標的實現至少有賴于三方面內容的實現，其一是培植新的社會組織；其二是改革現存社會組織；其三是實現社會對政府事務的參與。”[5]鄉鎮政權要加強對農村社會組織的政策扶持和引導，從法律的層面明確其性質、地位與職能。農村社會組織是廣大農民自我設計、自我計劃、自我管理、自我約束的組織。它不僅具有組織性、民間性、非營利性、志愿性等特點，更具有自治性特征[6]。在實踐中，鄉鎮政權要消除對農村各類社會組織的行政干預，將農村社會組織視為重要的合作伙伴，保證他們在農村社會治理中發揮積極的作用。要尊重農村社會組織的知情權、參與權、表達權和監督權，有效調動農村各類社會組織的積極性。

首先，要改革和完善鄉鎮人大的選舉機制。要提高鄉鎮人大代表選舉的競爭性和差額力度，讓更多的農村社會組織的領導者通過公平公開公正的競爭，有機會擔任人大代表，真正代表和反映農民利益。在鄉鎮主要干部的選舉上，充分落實鄉鎮人大的人事權和監督權，真正做到由鄉鎮人大選舉和監督鄉鎮政府主要領導。有條件的地方，各個社會組織的領導者也可以通過個人自薦、群眾舉薦和組織推薦等多種形式積極參與鄉鎮領導的公推選舉工作。這樣在制度上，將體制內的鄉鎮政權與體制外的農村社會組織有機結合在一起，在鄉村公共事務管理過程中充分發揮多元治理主體的整體優勢。

其次，建立和完善鄉鎮議事協商民主機制，推進有序政治參與。選舉民主與協商民主是我國社會主義民主的兩種重要形式。改革引發的中國農村的巨大變革，要求從多層面推進協商民主機制，達到各種利益與價值的協調與平衡。2012年，黨的十八大提出健全社會主義民主協商制度，尤其指出基層協商民主建設的重要性。對于鄉鎮來說，推進鄉鎮協商民主，首先要建立健全鄉鎮協商組織，形成協商會議。在實踐中，從中央到地方各級政權都設有政協機構，但鄉鎮一級很長時間以來沒有設立。縣級政協是人民政協的基層組織，在縣以下，設立了政協鄉鎮聯絡組作為縣級政協的派出機構。在改革日新月異的今天，在農村建立和完全鄉鎮協商民主機制，對于大大提升農民參與農村基層民主治理的廣度與深度，推動鄉村治理由行政管治向協商共治轉變有著重要意義。當前，在協商民主的制度化建設方面，最緊迫的是組織和機制創新，尤其是監督制度和實施機制創新。建議在鄉鎮一級設立政協聯絡處，除完成上級政協交辦的事項外，參與鄉鎮黨政中心工作，列席鄉鎮黨委、政府班子會議；積極組織活動，搭建議政平臺，密切與社會各界人士的聯系，特別是與新的社會階層人士和基層社會組織的聯系；積極反映民意，促進民生改善，做好上情下達、下情上達，理順情緒、化解矛盾，維護穩定、促進和諧等工作。在制度上，建議將信息公開列為協商民主程序的必需環節，加強協商前、協商中和協商后信息公開力度，及時向公眾公布協商的議題。時間和協商意見建議的辦理情況，充分保障廣大群眾的知情權和監督權[7]。

再次，改革和完善鄉鎮考核評價機制，多元主體參與，上下聯動考評。鄉鎮考核評價機制對于鄉鎮治理能力和治理體系現代化有著重要意義。從考核內容上來說，一般側重經濟發展、社會發展、可持續發展、民生改善、社會和諧、黨風政風這幾個方面。然而在實際考核中，考核指標往往重經濟建設輕社會事業發展，重管治輕服務，重責任輕權利。在傳統的壓力型績效考核體系約束下，鄉鎮政權承受著來自上級行政機關的巨大壓力，對上負責是指揮棒。鄉鎮政府績效考核評價主要以上級考核為主，自我評估為輔，評估主體相對單一。鄉鎮政府是人民政府，政府的一切工作都是為人民謀利益。鄉鎮政府績效的優劣，根本指標是看人民群眾的滿意程度。具體而言，評價考核體系應該包括民眾對政府決策的支持和擁護程度，對政府行政能力的評價情況、對鄉鎮干部政績的評價狀況、對政風和廉政建設的滿意度、對行政機關服務質量和工作效率的評價、對政治文明發展和社會道德狀況的評價等[8]。在新的多元協商治理中，多元基層治理主體納入考核評價機制之中，規范并完善考核評價指標體系，從而調動各方面的積極性和創造性，實現考核效益的最大化。

參考文獻：

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[7] 趙秀玲.協商民主與中國農村治理現代化[J].清華大學學報，2016，（1）.

[8] 何芹.績效考核指標體系創新與鄉鎮政府職能轉變[J].華北水利水電學院學報，2009，（3）.