試論新型農村社區建設滯后的原因

晉龍濤

摘 要：新型農村社區建設在不少地區都存在著建設跟不上規劃的滯后性問題，原因在于其定位不清晰、城鄉二元結構的制約、強制因素過多而自愿因素欠缺、基礎設施薄弱、農業從業人者的身份化（或固定化）等。

關鍵詞：新型農村社區；城鄉二元結構；強制因素；自由

中圖分類號：G812.42 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）11-0025-02

自新型農村社區建設推行以來，取得了巨大的成就，但也存在諸如建設滯后的問題，其原因有多個方面，具體如下。

一、定位不清晰

新型農村社區不僅僅是簡單的去農村化和單純的城市化，而是在城鄉一體化理念的指導下農村的現代化、新型化、宜居化。目前如火如荼展開的新型農村社區建設多是停留在農村人住樓房、住洋房的簡單認知層面。新型農村社區建設是既有城市的各項功能又充分考慮了農村的特色，是二者的完美結合。但在新型農村社區建設過程中大多存在著定位不清晰的現象。

新型農村社區建設不僅僅是物質層面的現代化，還包括制度、精神層面的建設。新型農村社區建設不僅僅有花園洋房，更應當有團結一致、治理完善的自治機制。

由于重農抑商和編戶齊民制度的長期存在，傳統中國社會就是一個放大了的鄉村社會，這種社會就像費孝通先生所言，是一個有著差序格局的熟人社會，除了賦稅之外，基本就是王權不下縣。鄉村社會或社區是由缺乏流動的農民自我管理的。然而，由于時過境遷，中國已由小農經濟轉向市場經濟，盡管有戶籍制度的存在，農民已無法被固定在特定的鄉村之中，新型農村社區建設就應適應這一趨勢，而非傳統缺乏流動的模式。

二、城鄉二元結構的制約

劃分城市和農村，區分“村民”和“市民”，是一個離我們并不久遠的體制性措施，直到現在，我們仍然深深受其遺毒之害。自1958年戶口登記條例實施以來，城市與鄉村就被人為的割裂開來。由于認為農民能自給自足，而城市無法提供糧食等農產品，國家在基礎設施建設、居民保障等方面偏向城鎮，但是忽略了城市工商業生產財富更多，而農業則是低產值產業，造成了城鄉之間的鴻溝存在。由于制度的傾斜，隨著經濟的發展，城鄉二元對立愈發明顯，城鄉居民的生活水平差距日益拉大。

（一）戶籍制度及其附屬福利的存在，造成了今日農村基礎設施的落后

城市化是歷史的必然，城市人口集中而且吸納國家絕大部分人口，采用功利主義建設更為發達的基礎設施這一方式本無問題。但由于我國早先定下的優先發展重工業政策以及形成的戶籍制度使得基礎設施偏重城市，嚴格限制農民進城，使農民無法享受城市的基礎設施和社會保障等。如果不限制農民進城，即使基礎設施偏重城市，也不會帶來嚴重的問題，因為農民可以自由選擇變為市民；如果我國城市人口早早占據絕大多數，農村基礎設施較差些問題也不大；如果農村人口大為減少，其財富也就更為集中，即使沒有國家的投入，農民自己也能提高基礎建設以改善社會生活。然而，這只是假設，農村人口多、財富少，即使國家投入多，也會由于農村村莊分散、人口眾多而造成僧多粥少的局面。近幾年，隨著新農村建設和新型農村社區的建設，國家雖然加大對農村基礎設施的投入，但已難以挽回農村基礎建設落后的局面。實際的基礎建設也差強人意，很多鄉村生活環境依舊臟、亂、差，依然有大量農村居民還未能有效享受到經濟和社會發展帶來的成果。2015年全國人代會閉幕后李克強總理會見中外記者時說，按照世界銀行的標準，中國還有近2億貧困人口。這些人口絕大部分都在鄉村。

（二）城鄉二元結構的存在，使得新型農村社區受到多方面的制約

雖然國家對農村基層采取放權讓利政策，但如果不打破城鄉二元結構，放權讓利不會使得農村社會共同體與城市社區有同樣的發展權利，如李昌平先生所言，現在的的制度如產權、財政、社保、金融、稅收、資源配置、教育醫療、就業、工資、土地、干部、法律、科技推廣、市場主體、戶籍、招標、監督、代表十八種，種種都是農村資源的“抽水機”。只是簡單的放權讓利，而不從根本上改變城鄉二元結構，新型農村社區就難以建立。

（三）城鄉二元結構的消除仍然需要時日

改革開放以來，國家在消除城鄉差異推行了一系列改革措施，如糧食保護價、糧食補貼、老年補助等，尤其是最近幾年對戶籍制度本身的改革幅度較大，在體制上城鄉差距日益減少，一體化明顯增強。然而迄今為止，由于戶籍制度沒有根本改變，城鄉之間的二元化并沒有完全消除。

2016年春節前夕，一篇名為《一個農村兒媳眼中的鄉村圖景》的文章在網絡上被刷屏，其原因就在于人們感到城市日益光鮮亮麗，農村日益凋敝，農村的頹敗好像無法改變一樣。所以，要建設新型農村社區，必須從根本上打破城鄉二元結構，否則新型農村社區不但無法建設，還會造成更大規模的逃離鄉村現象。

三、強制因素過多而自愿因素欠缺

社區建設屬自治性事項，而自治則以自治當事人自己的意愿進行，新型農村社區建設的主體是農村居民，應當保證他們在新型農村社區建設中的能動作用，尊重其歷史創造性。在政府主導的新型農村社區建設中，受到了太多強制性因素，農民的意愿和切身利益并沒有被很好的關注和保護。

（一）新型農村社區建設存在過多強制因素

由于下級官員實際上的任免由上級尤其是中央決定，許多地方政府官員為了自己的升遷，在利益驅使下片面追求政績，如強制合并村莊。這樣既造成被合并村莊農民生活成本的加大，也造成了原有農民房屋的浪費。由于村莊土壤硬化，并不適合農作物種植，在中短期內，這部分“節約”出來的土地并不能產生效益。農民生產生活區并非像城市那樣明顯區分開來，農民上樓直接影響到農民的副業，降低了農民的收入。在生活成本的加大和收入的減少綜合考量之下，農民對新型農村社區建設難以產生熱忱。

（二）新型農村社區建設中，村民自治受到了極大制約

歐美日韓等國家和地區沒有在憲法中對社區（或村民或農民等）自治進行專門規定，但是由于國家提供了良好的基礎設施，所以沒有形成城鄉二元結構，公民有居住和遷徙自由等，其自我服務性質的社區自治等建設、運行，發展良好。擇業自由、遷徙自由等形成良好的自由意志氛圍，使得不同的管理機構及管理者行使不同的職權，互相配合，社區管理非常規范。國外的社區建設模式經驗就是充分尊重公民自由、自治。政府負責宏觀方面，社區建設、社區治理、社區服務等方面的內容由社區自我承擔，有利于調動社區積極性，真正利于社區的發展。新型農村社區建設也有賴于社會組織培育和作用的發揮，社區本身在一定程度上也屬于社會組織。社會組織的發達得益于結社自由，因而解除對社會組織成立的限制有利于與國際接軌，發揮社會組織在農村社區建設中的重要作用。

新型農村社區建設的核心是擁有居住和遷徙自由、結社自由、擇業自由等的農民及其形成的組織積極參與社區事務管理，充分發揮居民自我管理、自我服務的社區自治功能。政府的責任就是把城鄉的基礎建設、社會保障統一化，其他事項交給城市和農村的社區，讓社區公民自我服務、自我管理，激發公民的參與和創新精神。

堅持以人為本，尊重和保護公民的各項權利及自由。在新型農村社區建設中堅持以人為本，最重要的就是真正把居住在農村的公民作為建設主體，充分尊重公民的意愿，剔除或明或暗的強制因素，打消傳統“為民做主”的思維做法。在建設新型農村社區實踐中，憲法應當恢復公民的居住和遷徙自由，國家應當保障公民的人身、財產權利不受侵犯，統一城鄉基礎建設和社會保障等。

四、基礎設施跟不上

新型農村社區首先就是基礎設施配套，不然新型農村社區建設就無從談起。一些基本的服務設施已經建立起來，但服務項目和服務內容還沒有有效地開展，導致“走過場、看熱鬧”的現象還比較明顯。

新型農村社區基礎設施主要包括鄉村道路、水利、電力、通訊、廣播電視、文教、醫療、活動場所等。交通是社區發展的重要條件，是社區建設基礎的基礎。雖說當前農村道路硬化取得了很大的成效，但是整體狀況不甚理想。我國實行嚴格的公路分級制，除省道、國道外，鄉村公路都是級別最低的，其路面寬度、路基質量等都較城市道路差。由于缺乏排水措施，農村道路更容易潰爛。

水電供應跟不上，部分地區交通不便捷，不利于社區居民的日常出行。通訊網絡的覆蓋而較窄，限制了社區居民從外界獲取新知識開闊新視野的渠道。同時，社區警務室、社區醫療站、社區商場、社區娛樂場所的建立也完全不配套。村容、村貌的臟亂差是新型農村社區建設中一個長期存在并且較難解決的基本問題。很多村在美化、綠化方面投入不足，農民的生產生活環境較差。

五、農業人口的身份化

新型農村社區建設的一個重要議題就是“農民”變“市民”，做有技能有素質的新型農民。但是，新型農村社區建設在樓房、洋房普遍建成的情況下，農民仍然沒能從傳統角色中走出來——父母是農民，孩子出生自然就是農民，除非戶口遷至城鎮，否則即使在城鎮工作依然只是“農民工”。農民雖在一定程度上擁有了擇業自由，但是由于出身的原因，農民的身份依然難以改變。即使農業戶口改為城市戶口，由于缺乏城鎮社保，其農民身份依然難以根除。

在推進新型農村社區建設的過程中，即使當地政府推行區域內統一的居民戶籍管理，但全國范圍內并未建立城鄉戶籍統一管理制度，加之農民失地以后的生活保障問題也是多方關注的問題，因此，亦工亦農的就業模式體現了農民在經濟社會轉型過程中的特定尷尬身份。

社區與行政區不一樣，社區與居民生活息息相關、不肩負生產、行政管理等職能的居民區，可以選擇自己的治理模式，而行政區卻是根據憲法規定設立并行使行政管理職能的區域，組織模式全國一致。現在的農村組織形式是由憲法確立的全國統一模式，不具有可選擇性。農村居民不能根據自己的需要建立多樣化的居民區組織模式。所以新型農村社區建設依然任重而道遠。

參考文獻：

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[3] 李昌平：中國的農村為什么這么窮？[EB/OL]http：//business.sohu.com/20130812/n383923814.shtml.