天津市土地規劃與城鄉規劃協同管理的基礎條件研究

劉蕊

摘 要：土地規劃和城鄉規劃（以下簡稱“兩規”）要實現有效的協同管理，必須在規劃編制過程中進行充分銜接并形成有機統一的規劃成果。“兩規”編制需要從很多方面進行銜接，考慮規劃實施期間進行規劃協同管理的必要條件，則至少應該從地類標準、管制規則、規劃層級、本底數據等基礎條件方面進行協調統一。

關鍵詞：土地規劃 城鄉規劃 協同管理 基礎條件

中圖分類號：C939 文獻標識碼：A 文章編號：1674-098X（2016）04（b）-0094-02

1 地類標準統一

土地規劃用途分類的依據為《市（級）土地利用總體規劃編制規程》（TD/T1025-2010），城市用地分類的依據為《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB60137-2011）。土地規劃用途分類共分為農用地、建設用地和其他用地，城市用地分類共分為建設用地和非建設用地，其非建設用地包括土地規劃用途分類的農用地和其他用地。由此可見，當前兩類土地分類標準在用地分類方面存在一些差異，而對差異地類的統一則是“兩規”協同的前提。以建設用地為例，“兩規”均有涉及建設用地的強制性指標，土地利用總體規劃涉及建設用地的指標包括約束性指標與預期性指標兩種，約束性指標為城鄉建設用地規模，預期性指標為建設用地總規模，城鄉總體規劃的強制性指標為人均城市建設用地指標。

“兩規”指標統計的標準和側重點不同，要實現所有指標的完全對接并不現實，所以在建立兩個分類的對接關系時，可將重點放在建設用地的歸類上，優先保證“兩規”建設用地與城鄉建設用地的一致。例如，土地利用總體規劃中城鄉建設用地對應的是城市總體規劃中的城市建設用地、鎮建設用地、鄉建設用地、村莊建設用地4類，若統一現狀數據，則“兩規”在規模邊界上應不存在問題，但是在土地利用總體規劃中，城鄉建設用地還包括采礦用地、其他獨立建設用地兩類，但由于同屬建設用地，并不影響“兩規”對于約束性指標的統計，只需做到布局一致即可。

對于非建設用地的分類，由于兩個分類體系的側重點不同，土地利用總體規劃分類相對細致，城鄉總體規劃用地分類相對粗略，各個地類之間的內涵存在一定的交叉，建立一一對應的關系不切實際，而且沒有必要，非建設用地的地類交叉對“兩規”主要規劃指標的對接和規劃管理影響微弱，可不必統一。

2 管制規則統一

管制規則的統一是“兩規”協同管理的基礎，土地利用總體規劃的空間管制是四區劃分，為允許建設區、有條件建設區、限制建設區、禁止建設區；城市規劃則為三區劃分，為允許建設區、限制建設區、禁止建設區。基于各類分區功能，可以認定城市規劃中的“允許建設區等”同于土地利用總體規劃中“允許建設區”與有“條件建設區”之和，其他兩區也相互對應，所以“兩規”管制分區的差異主要源于劃分各類管制區的目的不同。城市規劃從城市發展需求出發，以安全、生態、資源等因素為參考數據，依據規劃范圍內基礎設施建設、居民生活安全、生態資源保護、歷史文化保障等要素進行空間管制分區。而土地利用總體規劃依據土地資源本身的適用性進行劃分，重點突出農用地及生態用地的保護。

以禁止建設區、限制建設區為例，作為“兩規”生態安全、糧食安全的底線，其劃分標準的分歧，是“兩規”區域劃分不一致的重要原因，因此須將禁止建設區與限制建設區的劃分標準進行統一，而禁止建設區與限制建設區的差異主要體現在基本農田與生態用地的劃分。土地規劃將基本農田保護區與其他農用地一同劃入限制建設區，而城市總體規劃將其劃入禁止建設區，體現了基本農田是關乎糧食安全和社會穩定的重要地位，但是由于基本農田面積較大，全部劃入禁止建設區會限制城市的發展空間，尤其是民生、能源、環保、交通等基礎設施項目建設不可避免地需占用基本農田，通常情況此類項目均會使用預留基本農田指標來保障落地，若將基本農田全部劃為禁止建設區將極大限制城市尤其是基礎設施類項目發展。因此，通過銜接，可將城市規劃中涉及基本農田部分的禁止建設區劃為限制建設區。

鑒于《生態環境建設保護規劃》屬于城市總體規劃中的專項規劃，城市規劃對于相關分類劃分標準具有權威性、專業性，土地利用總體規劃可直接采用規劃部門劃定的生態用地范圍，劃入相應的管制分區與用途分區。

3 規劃層級統一

結合天津市實際情況，從規劃實施管控的角度來看，土地規劃方面，區縣級規劃和鄉鎮級規劃是實施層級的規劃，兩個級別的規劃除了具有上下級的約束關系以外，其規劃內容完全一致；城鄉規劃方面，在天津市城市總體規劃以下，有各區縣、新城總體規劃，有各鄉鎮鎮區、開發區、重要組團總體規劃，還有控制性詳細規劃作為各類總體規劃的細化控制，各級規劃沒有上下級約束關系，并且在用地布局形態方面也存在較大變化。可見，“兩規”在規劃層級上存在著分散不一、約束關系不明的顯著問題。

實現“兩規”的協同管理必須以規劃層級的銜接和相對統一為基礎，通過兩個規劃管理部門的協調，在規劃編制階段將所有層次的規劃統籌對應起來，明晰規劃管理中各層級規劃共同的管理界限。

4 本底數據統一

土地利用總體規劃采用的本底數據為土地利用現狀調查年度變更數據，該數據在第二次全國土地調查數據庫的基礎上，每年度進行土地變更調查，全面匯總當年度土地利用性質、布局的變化信息，及時更新土地調查數據庫，并上報國家認定。土地利用現狀數據具有很強的現勢性和權威性，并且采用主流的shapefile數據格式，可以滿足復雜的分析統計需求，是國土部門實現“以圖管地”的基底數據。

城鄉總體規劃采用的本底數據主要來源于局部地區實地調查測繪的地形圖數據，在城市細部諸如基礎設施尤其是街區內部道路、管線、各類窨井等地塊地物的標注方面比較詳細，但在現勢性、全面性、分析統計方面相對較差。

因此，“兩規”編制應采用統一的本地數據，以土地利用現狀調查數據為佳。

5 其他方面統一

5.1 規模銜接

“兩規”所有指標均由國家下達，“兩規”協同管理并非要求所有用地規模完全一致，但是在日常管理工作中，不論是管轄范圍、業務關系、技術標準等方面“兩規”都有密切的聯系，所以需對規模不一致問題進行協調，“兩規”應形成互認制度。以建設用地為例，土地利用總體規劃主要關心建設用地“有多少”的問題，而城市規劃主要關心建設用地“放哪里”的問題，這兩種關心都是必不可少的，因此，一方面城市規劃不應突破土地利用總體規劃的建設用地指標；另一方面在安排建設用地布局時，土地利用總體規劃應以城市規劃為主，同時方案編制完成后城市規劃不宜單方面輕易對建設用地進行布局騰挪，以免對“兩規”成果造成影響。

5.2 統計口徑

“兩規”還應在經濟、社會、人口發展目標等統計數據保持統一口徑。以人口數據統計為例，天津市土地利用總體規劃（2006—2020年）與天津城市總體規劃（2005—2020年）的目標年一致，“兩規”需將人口數據統計數據與人口預測方法相互銜接、保持一致即可保證城市建設用地規模保持一致。人口規模預測和人口統計口徑可采用國民經濟與社會發展規劃確定人口規模預測與人口統計口徑。同時在確定人口規模時要注意兩點：第一，在編制過程中，首選采用人口普查數據，其次采用統計局公布的人口數據。第二，在規劃銜接過程中，相同年份的人口現狀數據要統一，相同年份的人口規劃數據也要統一。

參考文獻

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