新形勢下土地利用總體規劃調整完善探析

劉波

摘 要：當前，調整完善現行土地利用總體規劃勢在必行。該文分析了土地利用總體規劃面臨的耕地保護形勢嚴峻、不能適應新時期的發展戰略、與相關規劃銜接不夠及權威性下降等主要問題，提出了摸清耕地資源家底、適當調整耕地和基本農田保護任務，堅持集約節約原則、合理安排適應資源稟賦及經濟發展戰略的各類建設用地指標和空間布局等，同時對探索完善有利于各類空間規劃協調銜接的工作路徑、編制規范和協作機制，推動土地規劃立法進行了思考。a

關鍵詞：新形勢；土地規劃；調整完善

中圖分類號 F301.2 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2015）10-01-03

1 引言

土地規劃的根本任務，是遵循人口資源環境相均衡，經濟社會生態效益相統一的原則，統籌人口分布、經濟布局、國土利用和生態保護，科學布局生產空間、生活空間和生態用地，促進形成合理的土地利用空間格局。20世紀80年代以來，我國已組織開展了三輪全國性土地規劃編制工作，形成了分類設置、自上而下、分層控制、布局落實的國家、省、市、縣、鄉5級（直轄市只有4級）規劃體系，鄉級土地利用總體規劃以用地布局落實上級下達各類控制指標，實現了由宏觀調控到微觀落實的管理型、實施型規劃。在新的形勢下，土地利用是否符合規劃是依法管地用地的重要標準，土地規劃的能力和水平是土地管理法治化程度的重要標志。新一輪土地規劃的實施在堅守耕地保護紅線、推進節約集約用地、保護改善生態環境，促進經濟社會全面協調可持續發展中發揮了重要作用。但是，隨著改革發展深入推進，土地利用和管理面臨許多新情況、新問題，特別是二次土地調查查明的耕地、建設用地等狀況與規劃修編時對比發生了較大變化，現行土地規劃與客觀實際、發展需求之間出現了一些不協調、不適應，影響到規劃的權威性和嚴肅性，也不同程度影響到了地方的發展，迫切需要調整完善。

2 現行土地利用總體規劃面臨的新問題及原因分析

2.1 土地資源家底不清，耕地保護形勢嚴峻 新一輪土地利用總體規劃（2006—2020年）數據庫以二次調查成果為基期數據，而二次調查成果及年度變更調查成果均是以分辨率約3m的遙感衛星影像為工作底圖，精度不高，加之外業成果受業務能力及工作責任心等人為因素影響，導致對各類土地資源利用現狀及規劃的執行情況掌握得不夠準確。二次調查成果數據顯示，全國耕地面積有所增加，但實有耕地面積并未增加。上海、江蘇、廣東等3省市，2013年現狀耕地數量已經低于規劃目標。由于土地利用還未實現從粗放型向集約節約型的真正轉變，實際耕地保護面臨的壓力還會進一步加大：一方面，雖然我國實施了“占一補一”的土地政策，但近年來建設占用的耕地，近1/2是水田和菜地，補充耕地中水田和菜地不足1/5，造成實際耕地總體質量下降。另一方面，查明的耕地面積中有部分不符合生態環境保護的要求，需要根據國家生態退耕工作總體部署逐步調整，這樣一來，適宜穩定利用的耕地還會有所減少。

2.2 規劃前瞻性不夠科學，不能適應新時期的發展戰略 部分地區土地利用總體規劃對土地資源的供應與經濟發展需要研究不夠，造成規劃科學性不足。浙江、河北、江蘇、福建、山東等5省經濟發展過快，集約節約用地不夠，導致2013年新增建設用地指標已接近或突破規劃目標。“十三五”時期，是經濟轉型升級的爬坡期、實現全面小康的決戰期、生態文明建設的提升期、建設法治社會的關鍵期，從中央到地方作出的一系列發展戰略調整部署倒逼土地利用總體規劃的急需調整完善。如黨中央提出的“一帶一路”發展戰略和長江經濟帶，有利于中西部產業升級、東中西平衡協調發展、打造中國經濟升級版和中國夢的實現，勢必將影響這些區域的土地規劃調整。再如重慶按照全市整體功能最大化、人口資源環境相均衡、經濟社會生態效益相統一的要求，將全市劃分為都市功能核心區、都市功能拓展區、城市發展新區、渝東北生態涵養發展區、渝東南生態保護發展區五個功能區域；5大功能區的劃分將對各區縣土地規劃產生新的影響。另外，國務院辦公廳印發的《國民旅游休閑綱要（2013-2020）》、農業部辦公廳印發的《關于加快發展都市現代農業的意見》等文件的執行將對旅游產業發展、農村建設用地布局帶來新的影響。

2.3 相關規劃與土地利用總體規劃間協調銜接不緊密 目前，與土地利用總體規劃聯系最緊密的法定規劃是城鄉規劃，與國土管理共同涉及到城鄉空間的管理，空間規劃對資源要素的配置均是實現國民經濟和社會發展總體目標的物質空間載體。土地利用總體規劃規劃的基本指導思想是“以供給定需求”，屬于剛性規劃控制模式，其核心是實現耕地總量動態平衡，注重城鎮用地和其他類用地之間的協調，由國土部門管理；城鄉規劃中較成熟的是城市總體規劃，城市總體規劃是一種以定性、定位為基礎的土地利用整體空間規劃，規劃模式相對更具有彈性，主要基于對城市發展多種因素全面綜合分析，按照市場經濟條件下的發展規律，提出規劃期內的發展目標和設想，由規劃部門管理從規劃編制方法上，城市總體規劃中建設用地規模是通過預測規劃期內的人口及城市化水平，并結合國家制定的建設用地標準來預測；用地功能分區是根據城市的整體發展對各類用地的實際需求來確定的，不同層次規劃間、上下級規劃間沒有嚴格的控制關系，只需要相互之間協調和銜接，因此規劃彈性突出，甚至有時候失之于過度變通。城市總體規劃確定的城鎮用地規模及范圍常常大于土地利用總體規劃的管控方案，難以在用地數量、位置、性質等方面實現規劃有效銜接。

其他各級各類規劃中，與土地利用相關的規劃主要有能源、交通、水利等基礎設施規劃，林業、生態建設和環境保護規劃等。由于這些規劃大多數規劃內容僅限于指導思想、規劃原則和目標，未落實具體空間用地布局，且規劃種類多，規劃的部門和行業色彩濃厚，難以超越部門利益與視野來制定整個國土空間開發體系[1]，影響了土地利用總體規劃對各類建設用地的指標安排及合理布局。新形勢下生態保護紅線的劃定又為土地規劃與環境保護規劃的銜接帶來了新的課題。

2.4 土地規劃法定規范的權威性下降 根據《土地管理法》第四條“使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的用途使用土地。”，第二十二條“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃，應當與土地利用總體規劃相銜接，城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市、村莊和集鎮規模。”《城鄉規劃法》第五條“城市總體規劃、鎮總體規劃以及鄉規劃和村莊規劃的編制應當與土地利用總體規劃相銜接。”《國土資發〔2012〕2號》“土地利用總體規劃一經批準，具有法定效力，任何單位和個人不得違反。”，可看出土地利用總體規劃的法律效力和強制力。但由于沒有細化土地規劃的條例，實際工作中，地方經濟發展中的利益驅動、領導強制意志導致“用途隨項目”走的現象時常發生；甚至一屆領導一個規劃，違反規劃和隨意修改規劃的問題仍較突出，土地規劃立法亟待加強。

3 調整完善土地利用總體規劃的主要舉措

3.1 摸清耕地資源家底，適當調整耕地和基本農田保護任務 一是上下結合，做好各級土地規劃耕地保護的評估，摸清實有耕地包括基本農田在內的數量、質量、坡度及分布狀況，分析耕地保護存在的問題及其耕地補充的潛力，為規劃目標確定提供科學依據。二是嚴格按《國土資源部 農業部關于進一步做好永久基本農田劃定工作的通知》（國土資發〔2014〕128號）文件要求，在已有劃定永久基本農田工作的基礎上，將城鎮周邊、交通沿線現有易被占用的優質耕地優先劃為基本農田，實行永久保護。三是進一步細化耕地占卜平衡任務，新增建設用地占用耕地達到占優補優、占水田補水田的硬性要求。

3.2 堅持集約節約原則，合理安排適應資源稟賦及經濟發展戰略的各類建設用地指標和空間布局 以省市（區）為單元，結合全國地理國情普查，充分利用二次調查、國土資源遙感監測等成果，及時開展資源環境承載力評價研究，掌握區域資源稟賦，明確區域國土資源合理開發利用承載潛力和方向。建設用地布局的調整，要體現區域協調發展，遵循國家產業政策和供地政策，綜合考慮資源環境承載能力、經濟社會發展水平和規劃剩余空間情況，統籌安排各地規劃建設用地規模和布局，優化建設用地比例結構。具體而言，一是嚴格控制特大城市、大城市建設用地規模，以布局優化為主，促進串聯式、組團式、衛星城式發展。二是嚴控城市新區“攤大餅”式無序擴張，確需設立城市新區的，人口密度、尤其是用地產出強度等必須達到相關標準。三是適應城鄉統籌發展和新農村建設需要，結合農村土地綜合整治，因地制宜、量力而行，在具備條件的地方對農村建設用地按規劃進行土地整治、產權置換，促進農村農民住宅向集鎮、中心村集中。四是安排部分預期性指標，保障水利、交通、能源等重點基礎設施用地，優先安排社會民生、扶貧開發、戰略性新興產業，以及國家扶持的健康和養老服務業、文化產業、旅游業、生產性服務業發展用地。

3.3 探索完善有利于各類空間規劃協調銜接工作路徑、編制規范和協作機制，推動土地規劃立法 在堅持統籌安排的基礎上，突出幾個重點。一是推進劃定“三線”（永久基本農田、城市開發邊界、生態保護紅線）。以現行土地利用總體規劃中的允許建設區和有條件建設區為基礎，與城市規劃等相關規劃充分協調，做好資源環境承載力和建設用地適宜性、限制性評價，避讓永久基本農田和生態保護紅線，避開蓄滯洪區、地質災害高危險地區、礦產采空區等，充分利用線型基礎設施和自然地物邊界綜合確定。在現有規劃的禁止建設區基礎上，將自然保護區核心區、風景名勝核心區、水源地一級保護區、森林公園、地質公園、列入省級以上保護名錄的野生動植物自然棲息地等，劃入生態保護紅線，嚴格用地管控。二是探索有條件地區建立“多規合一”國土資源空間規劃體系。進一步加強土地規劃用地分類與新版《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GB50137-2011）的銜接，規范標準，共享數據。城鄉規劃全覆蓋，完善交通、市政、水利設施、公共服務設施、生態旅游等與空間布局密切相關的專業、專項規劃，并將相關控制要求落實到法定規劃中，形成國土資源空間規劃一張圖。三是將土地規劃入法，形成機制。細化土地規劃條例，對規劃的編制、管理、實施等加以約束與規范，形成規劃編制協調機制、審批信息反饋機制、規劃實施評估機制、動態更新維護機制。

4 結語

土地利用總體規劃調整完善是適應新形勢的現勢要求，方式上需上下結合、橫向銜接、技術保障，組織上需國土部門牽頭、政府重視、相關部門通力配合、專家評審、公眾廣泛參與。對新時期土地規劃提出了新的更高要求，同時也對相關規劃起到了推到完善作用。而真正的“一本規劃”不僅僅是“一張圖”，而是成系統的對未來的不斷修正的、進步的、細化的謀劃[2]。在這過程中，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約用地制度是根本要求，由粗放型向集約型轉變，推動經濟發展和人口、資源、環境相協調，實現可持續發展是必然選擇。

參考文獻

[1]樊林京，李麗娟，白世強.相關規劃與土地利用總體規劃“多規融合”探索[J].安徽農業科學，2014，42（9）：2750-2751.

[2]沈遲.我國“多規合一”的難點及出路分析[J].環境保護，2015，43（3）：17-19. （責編：徐煥斗）