城鄉規劃與土地規劃統籌發展

密學飛

摘 要：城市規劃與土地規劃雖然是兩個不同領域的規劃，但是，在國民經濟發展大背景下，二者卻是統一的，土地的合理規劃是城市規劃的重大前提，城市的合理規劃為土地的優化設定了格局。因此，在城市經濟的發展中，應該將城市規劃和土地規劃統籌起來，從發展思路、發展途徑、制度創新等方面統籌兩個規劃，實現雙贏。

關鍵詞：城市規劃；土地規劃；統籌發展

1 概述

城市發展離不開良好的規劃，隨著經濟的發展，城市的規劃問題得到了越來越多的關注，合理的規劃是促進城市建設協調發展和土地優化配置的關鍵，土地規劃和城市規劃是指導土地利用和城市建設的總體綱領，這兩個規劃的依據是國民經濟長期發展規劃，并且遵循合理利用土地和節約空間資源的指導原則。在發展過程中由于多方面的原因，兩個規劃之間存在著脫節的現象，影響到城市的進一步發展，因此，應當立足于實際情況進行深入的思考。

2 兩種規劃的關系

2.1 基本內容

土地規劃，是土地組織的配置與布局，利用工程、經濟、技術等措施來對土地進行合理的開發、利用和保護，一般由各地區人民政府進行組織編制，內容包含土地利用總體規劃及其他專項規劃，基本任務是在保護耕地的前提下，統籌布局用地，合理安排土地的開發和整理，實現土地資源的高效利用。城市規劃，由城市人民政府組織，為了實現城市的經濟和社會發展目標，確定城市的規模、性質及發展方向，對城市的布局和建設進行的部署和安排。它的任務是通過對城市的合理規劃，使城市有秩序的協調發展，獲得更好的經濟、環境和社會效益。

2.2 兩者矛盾分析

通過對現階段土地利用規劃的分析可以得知，目前經濟的發展主要是通過農用地的轉換、經濟建設用地轉換的方式，為了保證經濟的穩定性，必須進行適當的耕地保護，保證城市發展與耕地建設的協調發展。就調查來看，土地規劃與城市規劃之間存在較大區別。

2.2.1 規劃思路不同土地規劃的思路是依據上一級所下達的基本農田保護面積、耕地保有量、新增建設占用耕地面積、新增建設用地面積等指標，以供給制約和引導需求，重在剛性控制。城市規劃并沒有這種自上下達的控制指標，而是關注發展的需要，綜合分析城市的社會、經濟、人文背景、地理、歷史、產業政策、資源等因素，遵循市場經濟和城市發展的客觀規律，對城市的發展規模和發展目標進行設想和規劃，期間很少去關注農田和耕地的基本保護問題。土地規劃是一種有控制的規劃，而城市規劃屬于無控規劃。而地方政府關注城市的發展規模，熱衷于城市規劃，希望將城市的規模不斷擴大，做大做強，規劃部門在利益驅使和政府的授意下也著重于城市規劃工作，這樣就導致兩者的銜接出現問題。

2.2.2 參數統計口徑不同首先是在用地指標上，土地規劃中的人均建設用地指標包括農村居民點用地指標和城鎮居民點用地指標兩部分，編制規定，為了保證耕地總量的動態平衡，建設用地的均量和總量必須符合耕地保有指標。在城市規劃中，人均建設用地的選取不考慮規劃目標年耕地保有量和耕地水平，主要依據《城市用地分類和規劃建設用地標準》。其次是人口，土地規劃中指出，城鎮人口是指城市和建制鎮建成范圍內的人口數量，常住非農業戶人口、集體戶人口、農業戶人口也包含在內，流動人口除外。而城市規劃中，城市人口主要是指居住在建區內的非農業戶人口、農業戶人口及暫住人口（一年以上）。城市規劃中的人口范圍比較大。

2.2.3 土地分類體系不同土地規劃的土地分類為33個三級類、10個二級類和3個一級類；城市規劃中的土地分類為73個小類，46個中類，10個大類。這兩種規劃的土地分類既有重復又有交叉?！冻鞘杏玫胤诸悺分幸幎?，城市用地中包含有采礦用地，而國土資源廳2009年的51號文中規定，城鎮附近的采礦用地屬于城市和建制鎮用地，而城鎮范圍以外的區則分為采礦用地和獨立建設用地兩類。除此之外，土地規劃的用地面積量算是采用計算機GIS軟件，城市規劃中的面積量算則采用1：5000或1：10000比例尺進行圖紙上的測量，兩者的測量方法、量算誤差和基礎圖件不同，這樣就造成同一地類存在不同的面積和內涵，相同的地類不好比較歸類。

2.2.4 法律地位不同《城市規劃法》是城市規劃的法律保障，對城市規劃的制定、實施和責任都做了明確的規定。而在土地規劃的相關責任和約束、宏觀控制等方面，法律上并沒有充分的體現，所依據的《土地管理法》及實施條例只是簡單的規定了各級政府的土地規劃，對哪些土地進行控制、規劃如何實施等沒有具體的規定，法律的約束力下降。同時，在國民經濟發展體系中，這兩種規劃屬于不同的行政主管部門，兩大部門的行政級別旗鼓相當，并有各自不同的行政管理體制，相互之間缺乏有效溝通，協調性差，脫節現象嚴重。同時，地方政府對兩個規劃的側重點不同，忽視城市發展的總體布局，兩個規劃之間相互脫離，影響城市現代化的實現。

3 統籌措施

3.1 統籌整體思路

在工作中堅持以下原則：首先是協調規劃。規劃過程中要注意兩者的協調性，不能僅僅重視城市規劃或土在地規劃而忽視另一方。相關部門應努力做好土地規劃，服務于城市規劃，顧全城市發展的大局，關注兩者的協調關系。其次，整體規劃。兩者都是服務于城市的發展建設，在進行編制時，要從城市發展的整個大局出發，關注整體發展態勢，在把握整體方向的基礎上進行編制工作。同時，也不能忽視局部工作的展開，整體布局兩手抓。第三，多元規劃。城市的發展不應只追求經濟效益，編制工作中應當協調好兩者，明確規劃目標，在發展經濟的基礎上，對社會效益、環境效益和文化效益等進行總體規劃，促進多種效益的共同發展，實現城市的多元發展。第四，彈性規劃。兩種規劃并不是獨立存在的，會受到市場等多種因素的制約，因此編制時要注意保留足夠的空間適應因素的變動，根據時間、地點、環境的變動進行及時的調整。

3.2 完善規劃體系

以區域規劃為依據開展編制工作，在區域的層次上進行發展水平和規模、城鎮規模與布局、體系規劃、土地利用與工業發展、城市化的安排工作，注意城市用地規模問題的科學研究。

3.3 統一參數和標準

加強兩者之間的銜接，在編制過程中使用統一的數據和標準，充分利用城市土地定級估價資料和城鎮地籍調查資料；用地分類標準統一，利用全國土地分類標準，以有效避免沖突。

結束語

綜上所述，土地規劃與城市規劃之間存在著較多的不同之處，但是，從城市的可持續發展角度出發，兩者之間是可以統籌的，兩者之間存在著互補關系，土地規劃離不開城市規劃，同樣的城市規劃也必須以土地規劃為坐標。因此，不論是在發展途徑、發展思路還是創新上，兩者都要進行有效地改革，共同納入城市發展的總體規劃中去，共同兼顧兩者關系，在推動城市經濟發展繁榮的同時，促進文化、環境等的協調發展。

參考文獻

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