服務(wù)型政府建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境

栗寧遠(yuǎn)

摘 要：目前我國服務(wù)型政府建設(shè)面臨著理論研究豐富、具體實(shí)踐困難，中央政府積極推行、基層政府執(zhí)行不徹底，學(xué)術(shù)探討熱烈、公眾回應(yīng)度低等多重問題。服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境日益加深，表現(xiàn)在概念紛爭不統(tǒng)一，實(shí)踐發(fā)展盲目；政府缺乏整體規(guī)劃，區(qū)域發(fā)展差異性大；公眾參與度低，政府回應(yīng)能力有限；市場機(jī)制不完善，政府動力不足。推進(jìn)我國服務(wù)型政府的建設(shè)就應(yīng)當(dāng)解決目前所面臨的以上四大困境。

關(guān)鍵詞：服務(wù)型政府；基層政府；現(xiàn)實(shí)困境

中圖分類號：D035 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）11-0171-02

在進(jìn)入改革深水期，加強(qiáng)對服務(wù)型政府建設(shè)無疑能夠?yàn)槲覈男姓母镒⑷胍欢ǖ幕盍?。但不得不承認(rèn)在目前我國的服務(wù)型政府建設(shè)還是存在很多缺陷，遇到了一些難以解決的現(xiàn)實(shí)困境，而這些問題都在一定程度上制約著我們服務(wù)型政府的建設(shè)。

我國學(xué)者對服務(wù)型政府構(gòu)建的積極探索，確實(shí)得到了一些理論成果，并在一定層面上對我國的政府改革產(chǎn)生了一定影響。但從綜合上看，對于服務(wù)型政府的概念并未統(tǒng)一，對于服務(wù)型政府與有限政府、法治政府、責(zé)任政府等是否平行的概念，爭議較大。理論認(rèn)知中的分歧，使得現(xiàn)實(shí)中的服務(wù)型政府建設(shè)缺乏明確且有效的理論指導(dǎo)。

1.服務(wù)型政府概念紛爭不斷。自從服務(wù)型政府理念提出后，中國學(xué)者們就從不同的角度來研究分析服務(wù)型政府，如有的從政府宗旨的角度定義，有的學(xué)者從政府職能的角度，有的學(xué)者從政府與社會關(guān)系論詮釋。通過不同視角來研究服務(wù)型政府，確實(shí)豐富了服務(wù)型政府的理論，但同時(shí)也說明了我國服務(wù)型政府的概念界定模糊，無法對實(shí)踐進(jìn)行有針對性的指導(dǎo)。

2.我國學(xué)術(shù)界關(guān)于服務(wù)型政府與法治政府、責(zé)任政府、效能政府之間的關(guān)系爭論不斷。一部分學(xué)者認(rèn)為，服務(wù)型政府與它們是包含關(guān)系，服務(wù)型政府就包括法治、責(zé)任、效能的建設(shè)，它們應(yīng)該是服務(wù)型政府的所應(yīng)具備的特點(diǎn)。而另一部分學(xué)者認(rèn)為，法治政府、責(zé)任政府、效能政府與服務(wù)型政府應(yīng)該是平等的地位，只是所要突出的重點(diǎn)不同而已。正是二者之間含糊不清的關(guān)系，使得中央政府難以制定方案，地方政府難以下手實(shí)踐。

3.對中國服務(wù)型政府建設(shè)本土化研究不足。在對服務(wù)型政府的探索中，有對西方行政改革的陳述與介紹，有對新公共管理、新公共服務(wù)、治理理論等理論的引用，但針對我國具體情況的實(shí)踐與理論研究還是有所欠缺?；谠谖鞣绞澜鐩]有相似的實(shí)例，而且我國也缺乏相應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)，服務(wù)型政府建設(shè)的理論還沒能與我國實(shí)際情況有效對接，這也就導(dǎo)致服務(wù)型政府建設(shè)難以有效開展。

因此，服務(wù)型政府建設(shè)的理論始終是要圍繞我國實(shí)際國情開展的，要根據(jù)我國現(xiàn)有情況進(jìn)行思考，爭取使得服務(wù)型政府建設(shè)理論成為服務(wù)型政府建設(shè)的有效先導(dǎo)。

2004年2月，溫家寶總理《在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部樹立和落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀高級研究班上的講話》首次提出了“服務(wù)型政府”的概念。中央政府對構(gòu)建服務(wù)型政府是比較重視的，但遺憾的是，中央政府對服務(wù)型政府的構(gòu)建僅僅停留在宏觀層面上，還遠(yuǎn)未達(dá)到可以實(shí)施的地步。而且，基于中央政府對服務(wù)型政府建設(shè)的模糊，使得地方政府難以有效展開建設(shè)服務(wù)型政府的方案，這也就難以將地方構(gòu)建服務(wù)型政府的經(jīng)驗(yàn)有效匯總，形成一個(gè)切實(shí)可行的方案。

第一，針對在轉(zhuǎn)軌過程中所提出的關(guān)于服務(wù)型政府建設(shè)的文件都缺乏進(jìn)行實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，并未能對構(gòu)建我國服務(wù)型政府提出具體的實(shí)踐方案，服務(wù)型政府建設(shè)的整體框架還是有所欠缺的。目前我國構(gòu)建服務(wù)型政府可參考的實(shí)例較少，我國對于服務(wù)行政建設(shè)也是處于摸索階段，這也是中央政府無法有效制定具體實(shí)踐措施的重要原因。

第二，中央政府到地方政府都注重GDP 的增長，追求經(jīng)濟(jì)增長速度的巨大慣性，這也在一定程度上與服務(wù)型政府建設(shè)相違背。確實(shí)政府提供的公共服務(wù)是難以量化的，在短期內(nèi)甚至可能沒有太大的效果，而官本位思想也影響著地方政府要員的施政方針，這也就促使對GDP的崇拜。而在追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，過多地追求經(jīng)濟(jì)建設(shè)，卻相對忽略了社會管理與公共服務(wù)等職能作用。

第三，地方政府間的經(jīng)濟(jì)水準(zhǔn)差異大，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也有一定差距，這也就導(dǎo)致各地方服務(wù)型建設(shè)水平參差不齊，很難對其他落后地區(qū)提供有益的服務(wù)型政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)。

因而，中央政府不僅需要對服務(wù)型政府建設(shè)提出一個(gè)宏觀性的指導(dǎo)，更需要健全服務(wù)型政府建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)；同時(shí)，要更根據(jù)地方的經(jīng)濟(jì)水平、人文歷史條件來制定地方性的服務(wù)型政府方案。

服務(wù)型政府是指一種“在公民本位、社會本位理念指導(dǎo)下，按照公民意志組建起來，以公民服務(wù)為宗旨，實(shí)現(xiàn)著服務(wù)職能并承擔(dān)著服務(wù)責(zé)任的政府”。也就是說，這就要求我們改變在管制型政府下的“官顯民微”的心態(tài)，要將政府界定為滿足公眾需求的“服務(wù)者”。如若公民缺乏表達(dá)意愿的積極性或者訴諸渠道不便，政府無法有效接受公民的需求，政府將根據(jù)什么來提供公共服務(wù)與公共產(chǎn)品？

第一，公眾參與意識不足。隨著信息技術(shù)發(fā)展與民主政治的普及，我們能夠看到公眾參與社會事務(wù)的熱情。然而公眾參與的意識與能力也有所不足。其一，主人翁意識缺失。部分公眾認(rèn)為服務(wù)型政府建設(shè)僅僅依靠政府自身變革就能夠做到，與公眾參與并無多大聯(lián)系，服務(wù)型政府建設(shè)成果的好壞也與自身并無太大關(guān)聯(lián)，因而缺乏主動積極參與的意識。其二，絕大部分公眾缺乏參與公共管理的相應(yīng)的知識背景。公眾對公共管理的淺顯認(rèn)知以及對公共服務(wù)的宏觀把握不準(zhǔn)，在相當(dāng)大的程度上阻礙了公眾參與公共管理的有效性與積極性。

第二，公眾表達(dá)意愿渠道的不完善。目前，對于公民參與的相關(guān)法規(guī)與法制還是不健全的。盡管我們能夠看到各地政府普遍展開的政府部門服務(wù)質(zhì)量承諾、公證會與聽證會的召開以及行政監(jiān)管等，但我們也能感受到這些參與方式的缺陷與不足，這些公眾參與機(jī)制都有著工具化與表演化的傾向，公眾的真實(shí)需求并不一定能夠得到反映。

第三，公民社會發(fā)育不成熟。在現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌過程中，我國經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，但是社會發(fā)展并未能與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步進(jìn)行。法制建設(shè)不夠完善，公共領(lǐng)域缺乏公開性與開放性，公眾參與度低等問題都還有待解決；而且我國的官本位思想根深蒂固，不僅在政府中存在，在公眾心中也是有所影響的。這又在一定程度上制約了公眾參與服務(wù)型政府建設(shè)的熱情。

第四，政府執(zhí)行偏差。中央政府給出了服務(wù)型政府建設(shè)宏觀方向，地方政府有時(shí)并未能完全領(lǐng)會，可能在執(zhí)行過程中與原來中央政府預(yù)計(jì)的有所不同。而造成這些偏差的原因有三個(gè)。首先，信息溝通出現(xiàn)偏差。上級向下級傳達(dá)命令過程可能遇到觀念障礙、角色障礙、心理障礙等導(dǎo)致信息傳遞出現(xiàn)偏差，從而使得在政策執(zhí)行過程中與原來設(shè)定的政策初衷不同。其次，官本位思想廣泛存在于各層級領(lǐng)導(dǎo)中。部分官員狹隘地認(rèn)為，政府是唯一一個(gè)提供公共服務(wù)與公共管理的主體，公眾只是被動的接受者，只要能夠保證政府的政策的宗旨是好的，與人民利益不相違背，政府就單方面執(zhí)行，完全忽視公眾的參與。還有部分官員認(rèn)為，目前我國的公民知識素養(yǎng)與參與意識還是有所不足，如果放開公民參與，只怕會適得其反，降低政策的科學(xué)性與合理性，因而公眾的參與是不值得提倡的。最后，在政策執(zhí)行中，對于政策監(jiān)督機(jī)制的缺失使得政策執(zhí)行的偏差不能及時(shí)有效的得到糾正，這就使得政策執(zhí)行所造成的偏差逐漸累積，造成新的問題。

盡管公民參與度低，參與效果也沒達(dá)到預(yù)期，但需要反思的不僅僅是公民本身，政府本身也需要過多的思考與反思。所以，在服務(wù)型政府建設(shè)過程中，廣大官員要勇于轉(zhuǎn)官本位思想為民本位思想，理性分析公眾在服務(wù)型政府建設(shè)過程中的作用，而不是一味地否決；要不斷完善公民參與制度機(jī)制，為公眾參與提供一個(gè)良好的平臺，營造一種寬松的參與氛圍，使公民參與的廣度與深度都能有所增進(jìn)。

西方國家的公共服務(wù)質(zhì)量是領(lǐng)先世界的，這不僅依賴于他們長達(dá)幾個(gè)世紀(jì)的財(cái)富積累，這些財(cái)富能夠用來支持公共服務(wù)的不斷提升，更依賴于他們?nèi)找娉墒斓氖袌鲶w制。成熟的市場體制與政府建設(shè)是相互促進(jìn)，相互發(fā)展的。面對政府失敗，西方國家采用的是在政府中引入市場手段，增加政府運(yùn)作的活力與動力，從而更好的履行政府職能，為市場的繁榮發(fā)展起到了一定作用。西方國家的市場機(jī)制是足夠完善的，他們所面臨的困難可能會與我們有共同之處，但更多的是我們所面臨的問題是具有特殊性的。這就決定我們不能總是走和西方國家完全相同的道路，而是應(yīng)該從他們成功的經(jīng)驗(yàn)中汲取對我國構(gòu)建服務(wù)型政府有切實(shí)作用的方法。

在轉(zhuǎn)軌過程中，以政府長期主導(dǎo)資源配置的“經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府”模式在中國逐步成型。然而經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府不能夠充分有效的運(yùn)用市場來進(jìn)行資源配置，因而對服務(wù)型政府的建設(shè)是相當(dāng)不利的。

1.政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)絕對地位。改革開放初期，我們確實(shí)可以看到政府集中力量辦大事，發(fā)揮著積極作用。然而，在現(xiàn)今的轉(zhuǎn)軌過程中，我們所遇到一些新問題是政府無法解決的。在面對經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)為中高速增長；經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化升級；將要素驅(qū)動、投資驅(qū)動轉(zhuǎn)向創(chuàng)新驅(qū)動這些經(jīng)濟(jì)新常態(tài)時(shí)，要積極發(fā)揮市場的作用。黨的十八屆三中全會提出要使市場在資源配置中起決定性作用。這也就是說充分發(fā)揮市場體制的作用，政府無須對資源進(jìn)行分配。

2.無法有效解決腐敗問題。改革開放的的確確為中國經(jīng)濟(jì)的騰飛做出了重要貢獻(xiàn)，但我們在享受改革開放為我們帶來的福利時(shí)，也應(yīng)該看到由于市場體制的不完善，政府在資源 調(diào)配中的絕對地位，使得尋租腐敗現(xiàn)象叢生。尋租活動是扭曲的資源配置，也就是說它是資源配置無效的一個(gè)根源。在山西省塌方式腐敗的問題下，我們應(yīng)該看到，一個(gè)煤炭貯存量第一的省份并沒有因?yàn)樗呢S富資源而躋身發(fā)達(dá)省份的行列，或許與其地理位置、交通條件等有一定關(guān)聯(lián)，但是腐敗問題，以及資源的無效配置也是大大影響了山西省經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。當(dāng)然，我們也能夠看到中央政府對于反腐的決心，誓要將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的紅利落實(shí)到每位公民身上。

3.僅僅重視經(jīng)濟(jì)建設(shè)的投入回報(bào)，而忽略對社會事業(yè)的投入。GDP的高速發(fā)展以及躋身世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并不就是說我們國家的社會事業(yè)發(fā)展也與經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展的速度相一致。相關(guān)制度缺失、政府缺位失位現(xiàn)象嚴(yán)重、社會組織不健全，這都影響到了政府轉(zhuǎn)變職能，讓社會承接政府服務(wù)的目標(biāo)。一些社會公益組織由于政府的引導(dǎo)不足、資金匱乏、缺乏獨(dú)立性與自主活動能力，難以在社會長期立足。文化事業(yè)的投入往往難以得到豐富的回報(bào)，因而不是政府的主要議程，這也使得基層文化事業(yè)難以開展，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果難以惠及到每一位民眾身上。

4.市場監(jiān)督機(jī)制不完善，服務(wù)型政府建設(shè)缺乏有效監(jiān)督。目前，基于社會組織發(fā)育的不完善，政府并未能完全將權(quán)力給予社會或者其他組織，公共服務(wù)與公共供給主要是依托政府這一主體來實(shí)現(xiàn)的，因而對政府活動的監(jiān)督顯得尤為重要。但在目前的服務(wù)型政府建設(shè)中，我國還是存在一些問題的，這些問題都對服務(wù)型政府建設(shè)的實(shí)質(zhì)性進(jìn)展有所阻礙。首先，監(jiān)督主體乏力。其次，監(jiān)督客體的反感。第三，社會輿論監(jiān)督不力。最后，監(jiān)督法律法規(guī)的缺失。

綜上所述，如若難以解決服務(wù)型政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)困境，不僅會使得研究學(xué)者的積極性有所消退，也會使得公眾訴求難以實(shí)現(xiàn)，更會嚴(yán)重阻礙中國政府改革的進(jìn)程，不利于和諧社會的實(shí)現(xiàn)。所以，要根據(jù)中國自身?xiàng)l件來進(jìn)行理論研究，積極發(fā)揮社會組織與公民的監(jiān)督作用，對我國政府進(jìn)行服務(wù)型政府建設(shè)形成一定的外部壓力，政府內(nèi)部也應(yīng)該摒棄官本位思想，在轉(zhuǎn)軌攻堅(jiān)期，為建設(shè)服務(wù)型政府的切實(shí)實(shí)現(xiàn)做出努力。

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