加快城中村改造 提升中心城區首位度

潘曉風

【摘 要】過去一二十年，城中村改造很少是整村、整片推進，導致碎片化問題十分突出，形成溫州特有的“半城市化”現象。當前，溫州正在實施市區城中村改造“三年行動計劃”（2016—2018年），計劃在3年內完成80個行政村的簽約，5年內完成舊房拆除并開工建設安置房項目，以推進溫州城市化新進程，提升中心城區首位度。為此，文章就溫州中心城區城中村改造存在的問題、成功經驗與做法及深化改造的措施等進行分析。

【關鍵詞】城中村改造；城市化；中心城區首位度

【中圖分類號】F299.2 【文獻標識碼】A 【文章編號】1674-0688（2016）10-0103-03

1 溫州鹿城區城中村改造面臨的問題

1.1 專業技術力量不匹配

目前，溫州鹿城區熟悉政策、征收實務和項目前期工作流程的工作人員大量缺乏。隨著城中村改造在鹿城區全面地鋪開，前期工作成為重中之重。舊村范圍內集體土地的報征、房屋面積與權屬戶籍方面的摸底調查、資地平衡的測算等工作，都需要有經驗的人員。雖然市、區兩級都派遣了大量的人員進駐街道，但是由于專業人員匹配不足，仍不能滿足工作開展的需要。城中村改造啟動之后，未經登記產權建筑的認定工作是重中之重。目前，鹿城區的城中村改造主體或拆遷主體是屬地街道，鹿城區城中村改造辦公室（區工務局）更多的是作為一個政策研究制定指導、部門協調、相關事項審批的平臺，而屬地街道工作繁雜，欠缺專業從事征收安置的隊伍。拆遷人員均屬“半路出家”，自牽頭負責人到辦事員只能在“干中學，學中干”，給政策宣講、依法行政等工作帶來了不利的影響，在一定程度上阻礙了項目的快速推進。目前，部分前期丈量、評估等工作雖然可以以政府購買服務的方式委托中介機構進行，但是中介機構良莠不齊，業務水平遠無法滿足目前全面推進城中村改造的需要。

1.2 改造資金缺乏

鹿城區3年內重點計劃先啟動改造的27個行政村，就有13 584戶需進行改造，所需資金達619億元，資金缺口達到85億元。因為城中村改造牽涉土地征收、房屋騰空拆遷、安置房建設等各項流程，流程長、環節多，所以城中村改造過程中會遇到各種各樣的問題，導致改造費用往往超過概算，資金缺口甚至比該估算更高。姑且不論資金缺口，鹿城區目前平均每年僅城中村改造續建項目的工程費用約30億元，而征地、拆遷費用在概算中的占比往往相當于工程費用的30%～60%（征地、拆遷費用在此處的計算是按照可研或初設的設計標準計算，如果項目超期，該費用甚至會超過工程建設費用，此處暫以工程費用的45%計算），可以粗略估算出鹿城區每年僅城中村改造就需投入44億元，而這還不包括對各街道從事相關城中村改造工作人員的供養費用。由于鹿城區在建城中村改造項目多為BT建設模式，目前項目資金暫時可以得到保障，但自2016年起BT項目將陸續竣工，鹿城區馬上要面臨項目回購的巨大資金壓力，同時由于BT模式存在著弊端，國家已明令禁止不再繼續實行，因此鹿城區還需為新啟動的項目尋找資金來源。從目前項目資金來源來看，主要為政府墊資和銀行貸款，因此可推進的項目嚴重受限，甚至造成了啟動改造的項目越多，改造面鋪開得越廣，因缺乏資金而進度滯緩的項目就越多的惡性循環。

1.3 貨幣補償方式接受度低

以前拆遷改造多以實物期房安置為主，而現在國家大力推行貨幣安置，補償方式也變得多樣化，有貨幣安置、就地期房安置和異地現房安置等。但由于村民受到固有的安土重遷的傳統觀念制約，房地產市場發展的不明朗，以及貨幣補償政策優惠力度的吸引力不足等方面的影響，在實際中選擇貨幣補償的拆遷戶占比僅約1%。

1.4 個別“釘子戶”無理要求多，阻礙城中村改造進程

個別“釘子戶”要求超越房屋拆遷相關規定的補償要求，一拖就是多年，成為典型的拆遷“釘子戶”，正因為個別“釘子戶”一直未簽訂拆遷協議，致使安置房長期未能開工，影響了全體拆遷戶的利益。為此，必須依法申請人民法院執行司法強拆。城鎮化必然有拆遷，有拆遷必然有補償，有補償必然有過高要求的人，于是就有了“釘子戶”，有“釘子戶”也就必然要依法強拆。這是城市發展繞不過去的坎，這就是城中村改造的重點和難點。某種程度上講，“釘子戶”決定著村民的命運。

2 溫州鹿城區城中村改造的成功經驗與做法

鹿城區選優配強精干力量到征遷一線，以“百獅下山”之勢全面展開城中村改造攻堅。2016年3月鹿城區啟動新一輪“百獅攻堅”計劃，在抽調原有區直部門精干力量的基礎上，又擇優選派素質過硬、能力全面、有發展潛力的40名骨干力量，充實到征遷隊伍。他們將連同市級下派鹿城的干部，混編成組充實到屬地街道的13個城中村改造項目一線，對13個改造項目逐個制定應對方案，重點對新老政策交替、人戶分離等“疑難雜癥”進行一一破解，確保完成全年任務量。鹿城區在城中村改造上勢如破竹的進度，得益于“市、區、街鎮、村”的四級聯動，得益于“獅子型”干部的一線合力攻堅、街鎮專業力量的全力支持，以及村“兩委”干部的帶頭示范。“鹿城經驗”的關鍵在于通過直接簽訂拆遷安置補償正式協議，重拾了拆遷戶安置信心；同時，對于擬啟動改造項目，堅決要求全村改造意愿率、入戶調查率、認定公示率、評估入戶率、方案接受率、正式協議簽約率、房屋騰空率等“七個率”均達95%以上。正是這種“不簽臨時協議、不求急功近利、不留后遺癥”的思路，破除了以往臨時協議帶來的“安置矛盾積壓、工程工期延長、政府耗資加大”的弊端，推進了城中村改造的順利開展。

3 鹿城區深化城中村改造的幾點措施

3.1 提升拆遷力量

一方面，加大對現有在職人員的業務培訓，通過輪崗、進修等方式，拓寬征遷工作思路，提升業務操作能力；另一方面，引導整頓社會力量介入城中村拆遷工作，探索嘗試政府購買服務、項目合作、分塊外包等途徑，強化現有工作力量。多維度強化部門聯動。參照“聯合竣工驗收”模式，研究并試行建設工程“聯合前期審批”新模式，對項目立項、初步設計、規劃條件和土地使用等采用一次性多部門聯合審批；將城中村集中整治與長效管理相結合，聯合公安、城管與執法、環保、市場監管、安監、消防、衛生、供電等多部門，重點對城中村內的無證無照經營、違法建筑、居住出租房屋消防安全隱患、生產經營單位安全隱患、非法供用電、食品安全、環境污染問題等進行專項打擊和隱患消除。

3.2 盤活社會資本，拓寬資金渠道

探索并試行市場化安置辦法，可大幅拓寬房屋征收補償安置渠道、縮短征收工作時間、減少過渡費用支出，既減輕了政府征收成本和安置壓力，又盤活了溫州高企的存量房源，實現了政府、拆遷戶、地產業多贏局面。盤活國有存量資產，為確保城中村改造資金平衡、解決資金缺口問題、增加項目收益渠道，探索地下車庫、多余商住房源等項目存量資產的市場化運作。

3.3 重視群眾利益，優化規劃并探索鼓勵貨幣安置的模式

經驗表明，城中村改造不但要建設更加現代化的居民住宅，還要配備完善的商業、公共服務等基礎設施，大大提升村民的生活質量，讓村民快速地與“市民”生活接軌。同時，城中村改造讓農村變為城市，改變其現有與城市發展不和諧的生活環境，促進各方面的發展，有利于統籌城鄉發展。此外，城中村改造使集中規劃更方便，提高了管理效率，節省了用地，有利于城市化的可持續發展。其實老百姓哪個不想住上周邊環境又好又干凈舒適的房子，把群眾利益放在第一位，老百姓就盼著政府早點開展城中村改造工作。城中村改造沒有把群眾利益放在第一位自然就比較難。在城中村改造中，應探索優先啟動村民回遷安置房建設，優先啟動道路、綠化等基礎設施建設，優先啟動學校等社會公益項目建設。應規劃新建優質小學、幼兒園，讓學生就讀新校。新建垃圾中轉站、公廁、菜場、社區工作用房和公益用房、醫院和醫療衛生用房、派出所、警務用房等一批公益性設施。通過公益性設施建設及商業配套這些讓老百姓看得見、摸得著、得實惠的實事，進一步改善城中村改造區域群眾的居住環境。

3.4 依法強拆，不耽誤城中村改造進程

不是所有的強拆都是壞事，有時候負責任的工作就要敢于得罪不說理的人。依法強拆是為了大多數人的利益，絕大多數人是擁護贊成的，要敢于掃清不合理的“釘子戶”障礙。強拆其實不是無償的強拆，是在按照拆遷法律法規充分補償后，對繼續無理要求的擋著大家道路的“釘子戶”的強拆。不掃除障礙，城中村改造工作就半途而廢。不負責任，不強拆，大批百姓就要跟著遭殃。對于一些未拆遷戶提出過分的補償要求，只有訴諸司法力量來保障大部分已拆遷居民的整體利益，讓安置房工程得以順利展開，不耽誤城中村改造進程。

總之，溫州鹿城區在不斷探索并加大城中村整體改造力度，努力從根本上解決“半城市化”問題，以提升中心城區首位度并推進溫州城市化進程。

參 考 文 獻

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[責任編輯：高海明]