我國農村義務教育供給困境與對策研究

何愛芬

摘 要：作為公共產品的義務教育，具有明顯的正外部性，農村的義務教育的發展水平直接影響教育公平實現的進程。我國農村義務教育深受城鄉二元結構的影響，但當前的農村義務教育供給還面臨著責任主體不明確、供給渠道單一、供給總量不足、供給結構不均衡等困境，要走出這些困境，一要明確責任主體、而要拓寬供給渠道、三要最大限度的激活現有供給資源總量，四要優化供給結構。

關鍵詞：農村義務教育；供給困境；經費投入

中圖分類號：G522 文獻標志碼：A 文章編號：2095-9214（2016）05-0286-02

一、引言

義務教育作為基礎教育的重要組成部分，對培養國民的基本技能和社會認同感、塑造現代社會合格公民、提升公民的幸福感等具有重要的意義。但是農村義務教育在城鄉二元結構的影響下，發展并不樂觀，面臨著許多困境，對于如何走出當前的教育供給困境，為了讓農村孩子享受與城市孩子同等的教育，促進教育起點、機會公平，最后實現教育公平，保證農村義務教育事業的發展，是現階段我們要研究的重要課題。因此，選擇農村義務教育作為本文的研究對象，既具有理論的意義，也有實踐價值。

二、相關概念界定與屬性分析

農村義務教育的概念界定

最早來源于國外的義務教育一詞，即 Compulsory Education，日本譯為“義務”，我國沿用了日本的譯法，稱之為“義務教育”。根據《義務教育法》的相關規定，義務教育的實質是國家依照法律的規定對適齡兒童和青少年實施的一定年限的強迫教育的制度，它是指所有適齡兒童和青少年都必須接受的，國家、社會、家庭必須予以保證的國民教育。農村義務教育在我國，是以生活在農村地區的適齡兒童、青少年為教育對象。農村義務教育的實質是從農業文明向工業文明過渡的過程，進行農村適齡兒童、青少年獲取知識與勞動技能、現代公民意識和創業能力的教育，在農村與城市二元社會里農民處于不利的歷史條件下是必須的。

三、我國農村義務教育的供給困境

《義務教育法》重新修訂后，農村義務教育供給由農民回歸政府。經費投入機制由“地方負責，分級管理，以縣為主”轉向“國務院和地方政府分項目，按比例共同分擔”。農村義務教育有了國家財政性支持：農民教育負擔切實減輕，農村兒童接受義務教育進一步得到保障，教育普及水平就會得以提高；農村義務教育由公共財政全面保障，一些地方保障水平顯著提高；教育亂收費現象得到有效遏制，學校與政府在人民心中的公信度得到提升；促進了依法治教，提高了政府和學校的管理水平。但是，我們也要清醒地意識到，當前以政府為主導的農村義務教育供給方面存在的諸多不足，面臨諸多困境，表現為：

（一）供給主體責任不明確，監管法律不健全

農村義務教育改革后，實行“地方負責、分級管理”的體制，由于缺少法規的保障，本該是一種明確各級政府之間責任分擔的模式，如今卻變成了政府之間互相推諉的借口。作為基層地方的財政收入本來就薄弱，加上缺乏法律和相關監管，基層縣鄉政府對農村義務教育的經費供給就變得“可有可無”。本來中央政府對于義務教育的撥款在整個教育財政預算中所占的比例就少，在實行分稅制以后，財權上升到中央政府，再加上沒有一個完善的財政轉移支付體系，即使是中央實施的扶貧活動到最后也會變得責任模糊。

（二）供給渠道單一

稅費改革后，農村義務教育籌資幾乎全部依賴政府財政性支出和轉移支付，民間和私人投資力量微弱。1993年（中國教育改革和發展綱要）中提出“逐步提高國家財政性教育經費支出占國民生產總值的比例，在本世紀末達到4%的宏偉目標，直到在2012年才首次實現，而且4%的教育經費遠不能滿足農村教育事業的發展。供給渠道單一，政府負擔過重，要引入市場機制，拓寬供給渠道，導致單純依靠政府的財政性供給已經遠遠不能滿足不斷發展的教育需求，長此以往，農村的義務教育將會出現停滯不前的狀況以及縣級政府財政負擔過大的困境。

（三）供給總量嚴重不足，教育經費短缺

根據相關研究數據表明，農村義務教育經費支出占我國國民經濟生產總值的比重與發達國家，甚至世界平均水平都還有很大的差距。我國對教育投入占GDP4%，但還遠遠不能滿足落后的農村教育的需要。我國在1994年進行了財稅體制改革，導致農村義務教育發展的困難，由于農業稅的取消影響了財政收入，減少了對縣一級財政對義務教育的財政支出，導致很多學校的基礎建設無法配備，教師待遇偏低，很多農村優秀教師的大量外流，使農村義務教育陷入了窘境。

（四）供給結構失衡，資源配置不合理

農村義務教育供給結構失衡主要表現在區域間、城鄉間、校際間義務教育經費投入的失衡。正所謂，經濟基礎決定上層建筑，一些經濟水平較高的農村，其義務教育水平也較高，反之則反。農村義務教育的資源配置存在嚴重缺陷，表現在以下因素：基礎的教學硬件設施匱乏、師資力量薄弱、教育資源利用率低。從國家教育經費統計年鑒得出，當前國家的教育資源分配及撥款用于高等教育遠遠高于義務教育，這樣會導致農村義務教育資源的嚴重匱乏。

四、促進我國農村義務教育有效供給的對策

農村義務教育的發展是關乎整個教育事業的大問題，而教育供給猶如教育事業的血液，為此，本文就促進我國農村義務教育供給困境提出如下幾點建議：

（一）明確責任主體，加強法律監督

本文所提倡的政府的供給主導是指在義務教育的第一階段，即解決“缺錢”的問題。就當前的農村義務教育而言，政府在義務教育的第一階段要想法設法籌集資金，保證教育經費供給?；I集教育經費這就涉及到政府機制與市場機制協調運作的問題，而要確保政府通過稅收方式籌集到的義務教育資金的使用效率，必須借助于市場機制，另外還可以借助第三部門的力量。為了切實保證我國農村義務教育資金的可靠供給，促進我國農村義務教育的平等、公正、均衡健康發展。應該加大中央及省級政府在我國農村義務教育均衡發展方面的責任和義務，加大中央在農村義務教育的投入比例，使重心上移，改變“以縣為主”的格局。此外，為保障農村義務教育供給的充足性，明確農村義務教育的責任主體，需要用立法來保障，如建立《義務教育供給法》明確各級主體對義務教育的供給比例，依法辦事。

（二）拓寬農村義務教育的供給渠道

我國農村的義務教育主要是財政撥款，這在一定程度上縮減了教育經費籌資的渠道，我們應該建立多元化的農村義務教育籌集教育經費渠道，改變當前的單一的經費供給模式。

首先，將社會納入義務教育的事業中來。我國農村義務教育應當積極發揮稅收在籌集教育經費的積極作用，謀求教育投資主體的多元化發展。我們需要積極鼓勵社會有能力和資格的社會力量參與到籌資辦學的軌道上來。

其次，為了保證我國義務教育經費的正常需要，我們需要嘗試建立專門的教育稅，使其專門用于籌措我國農村義務教育經費。從而使我國義務教育有了比較穩定和固定的來源，防止各級政府的財政困難從而影響當地義務教育特別是農村義務教育的發展。

最后，社會組織、團體、個人作為義務教育的受益者也應當相應承擔起我國義務教育的責任，這些來源于利益獲得原則，因此我國應該通過建立教育基金，發行教育彩票，社會捐贈，以及企業向農村義務教育投入辦學減免一定賦稅等形式廣泛吸收社會資金，將這些資金專項用于我國農村尤其是貧困地區義務教育的發展，充分調動社會各界力量對我國義務教育投入的積極性參與。

（三）增加農村義務教育的供給資金總量，激活現有教育資源

增加我國農村義務投入總量是解決我國農村義務教育資金短缺問題的必要途徑，政府和民間都應采取切實可行的措施，廣開財源，調整政策，籌措義務教育經費。在財政的教育投入力度方面，增加中央和省級部門對我國農村特別是貧困地區農村義務教育的投入數量，增加其在農村義務教育的投入比例則要求中央和省級政府統一調配全國經濟資源，增加發達地區向落后地區，城市向農村的轉移支付，增加中央扶貧專項款中教育經費的比重等，通過一系列切實可行的措施保證我國貧困地區農村義務教育的資金供給。另一方面，國家應當想盡一切辦法監管和激活現有的農村義務教育資源，在教育供給總量既定的情況下，只有最大限度的激活，充分發揮現有供給的價值。在農村義務教育我國的政府部門應當制定相關的政策，積極鼓勵和引導社會各界對農村義務教育的關注及投入，從而逐漸形成具有中國特色的以政府辦學為主、社會各界參與、民辦教育占一定比例義務教育的新格局。

（四）積極統籌城鄉發展，優化城鄉義務教育資源配置

義務教育不公平的根本原因是因為經濟的落后。所以我們需要更好的發展改變經濟的落后，這才是硬道理，我國必須大力發展生產力，加快相對落后地區的經濟發展，加大對落后地區的投入，加快貧困農村的義務教育發展，優化教育經費的投入結構，逐步縮小地區間的農村義務教育水平差距，才能從根本上解決義務教育不公平問題。

第一，義務教育供給中政府要積極統籌城鄉發展，合理配置城鄉義務教育資源，為農村地區義務教育發展提供政策傾斜和資金支持，尤其要加大對邊遠貧困地區投入，提高農村義務教育發展整體水平，縮小城鄉差距。優化城鄉義務教育資源配置要不斷加大農村義務教育生均經費投入，改善農村教師福利待遇，加強學?；A設施建設，優化教育教學環境等，但優化農村義務教育供給不能僅僅加大資金投入，要利用城市優質教育要素反哺農村，以城鄉聯動造就城鄉一體化義務教育發展新局面。

第二，優化農村義務教育的資源配置，增加需求資源與與激活現有資源并重。義務教育在實行“兩免一補”之后，農村校際間差距越來愈大。在“擇校熱”的嚴重影響下，農村的教育資源不斷流失，比如農村優秀生源和農村青年教師等?，F在的農村小學校舍是空置變成荒蕪的，但是有的偏遠地區的農村小學是沒有學校的，更有甚者是在黃土地上就地而坐上課，沒有教室更沒有課桌。所以必須進行城鄉、校際間的資源配置，這就需要教育行政部門通過教育政策來協調。此外，現階段最重要的是針對不同農村地區義務教育的現狀配置教育資源，做到“物盡其用”。政府或者是相關的教育行政部門，應該進行農村義務教育現狀方面的調研，掌握不同的農村地區的義務教育落實現狀，對農村義務教育的先用資源進行統計和分析，有計劃有針對性的激活現有教育資源，這樣才能夠真正落實了農村義務教育提高國民素質的初衷。

五、結語

我國農村義務教育經歷了由建國初實行的“國家辦學、財政單一供給”的管理模式，到現在的“經費統籌，管理以縣為主”的階段，是一個由中央逐步向地方放權的過程，也是一個符合我國基本國情的農村義務教育最優供給體系的演變過程。地方政府尤其是貧困地區的地方政府隨著分稅制改革和農村稅費改革的進行已無力承擔起農村義務教育投入的責任。因此，我國政府需要不斷加大對農村義務教育的資源供給，破除當前農村義務教育的困難處境，優化義務教育在城鄉、校際之間的資源配置，實現農村義務教育的“均衡發展”，從而在整體上促進農村義務教育事業的可持續、健康發展。

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