霧霾跨界合作治理價格機制探討

李陳

摘 要：環保部公布的2015年全國整體空氣質量狀況顯示全國空氣質量有所改善，但若從區域的角度看，京津冀、山東半島、長三角等地區的霧霾問題依然不容樂觀。研究認為只有運用市場的經濟的手段，才能從根本上預防和治理霧霾問題。分析建立在奧斯特羅姆的公共治理理論上，構建跨界合作霧霾治理價格機制，分別論述了價格機制建立的必要性、重要性、設計框架和運營模式。建議建立跨區域的跨界霧霾管理委員會，要求遵循市場規律，運用價格杠桿，在第三方評價機構的監督下，征收霧霾稅或提供財政補助，形成跨界霧委會、地方政府、污染企業、第三方評價機構等“四位一體”的運營模式，實現跨界合作霧霾治理價格機制“鉆石模型”設計框架。

關鍵詞：跨界合作;霧霾治理;第三方評價機構;價格機制

中圖分類號：F28 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）10-0108-03

2016年環保部公布全國上一年的城市空氣質量整體情況：總體呈轉好趨勢，全國338個地級及以上城市平均達標天數比例為76.7%，73個城市空氣質量達標，占21.6%，達標城市主要分布在福建、廣東、云南、貴州、西藏等省份[1]。中國城市空氣質量仍然有待進一步改善，而空氣污染的預防和治理是一個長期的過程。總量控制、源頭治理、立法監督、調整能源結構、優化產業結構等措施都能夠不同程度地改善空氣質量。由于空氣污染的區域性特征，使得霧霾治理迫切需要建立一種區域對話機制——跨界合作與治理，跨界合作與治理需要建立一套能夠嚴格執行的規范制度。

目前，對我國環境污染跨界合作治理的研究集中在水污染治理上，如劉曉紅和虞錫君選取26家城鎮污水處理廠的數據為樣本，分析了太湖流域水污染的補償標準[2]。為避免公地悲劇針對地方政府對跨界污染治理進行規避，易志斌在糾正地方政府環境規制失靈的基礎上提出確立地方政府的“執行文化”、建立環境行政公益訴訟制度、構建環境規制政策實施效果評估體系和構建跨界河流水污染治理補償機制等重要措施[3]。這里以長三角霧霾地區聯防聯控網絡的建立為例，針對霧霾跨界霧霾治理提供一定借鑒。長三角空氣污染防治協作機制的建立是個很好的案例。2014年1月7日正式召開第一次工作會議以來，長三角地區聯防聯控網絡初步建立，深層次合作機制初具雛形。在制定的《長三角區域落實空氣污染防治協作機制行動計劃實施細則》中規定了控制煤炭消費總量、強化污染協同減排等六大重點措施[4]。基于此，研究將借鑒公共治理理論并尊重經濟規律，對建立霧霾跨界治理的價格機制進行初步探討，為我國城市霧霾治理提供借鑒。

一、理論基礎

跨界合作理論由眾多理論構成，最經典的要數公共治理理論。公共治理理論形成于20世紀70年代，其內涵與治理概念的基本含義有著密切的聯系。世界銀行在1989年世界發展報告中首次使用了“治理危機”之后，許多國際組織和機構開始在其各種報告和文件中頻頻使用它[5]。諾貝爾經濟學獎獲得者奧斯特羅姆（2012）在公地治理理論中引用三種有影響力的模型進行解釋：公地悲劇、囚犯困境博弈和集體行動的邏輯，這三種模型的中心問題都是搭便車問題，任何時候，一個人只要不被排斥在分享由他人努力所帶來的利益之外，就沒有動力為共同的利益做貢獻。假如將空氣看作免費的商品，這種商品具有公共屬性，任何群體、個人不需要勞動就可獲取，但是空氣污染是區域性的環境問題[6]。假如本地區沒有污染空氣，但相鄰地區空氣污染了，而由于季風氣候導致的局地環流現象，會因空氣流動而使本地區受污染。因此，波蒂特、詹森和奧斯特羅姆（2013）提出共同合作、多元治理的方法應對公共資源困境問題[7]。

二、實踐意義與迫切性

2013年國務院發布的《大氣污染防治行動計劃》明確指出，要求形成“政府統領、企業施治、市場驅動、公眾參與的大氣污染防治新機制，并建立區域協作機制，統籌區域環境管理”。由此，本文認為霧霾治理跨界合作價格機制應由政府主導下區域內部和區域之間進行聯防聯控，通過運用價格杠桿和經濟手段，對鋼鐵、水泥、化工等產能過剩及其污染嚴重的主體（企業、交通、建筑施工、生活污染等）進行綜合治理。因此，霧霾跨界合作治理價格機制的建立是一項系統工程，它在經濟轉型和產業優化升級過程中，將政府、企業和社會通過市場化的運營模式，最終實行霧霾問題的終極治理。

1.跨界合作治理價格機制建立的實踐意義

霧霾治理必須通過跨界合作進行治理，通過價格杠桿的手段，實現霧霾的終極治理。只有在通力合作協同治理的基礎上，霧霾才能從根本上得到治理。從根本上治理霧霾等環境問題不僅是實現中國經濟可持續發展的要求，更是實現人與自然、人地和諧的必然路徑。只有實現霧霾的終極治理，才能滿足人民日益增長的物質文化需求，真正提高公眾的生活質量，也是全面實現小康社會的必由之路。此外，霧霾等環境問題的根本治理，對人民的身體生活健康也起到巨大的促進作用，有利于緩解肺部疾病。對公眾來說，也是一大福祉（well-being）。

2.跨界合作治理價格機制建立的迫切性

面對嚴重的霧霾問題，國家已于2013年制定了最為嚴厲的大氣污染防治法案以治理霧霾問題。當前，國家試圖通過關閉鋼鐵、水泥、煤炭等高能耗、高污染產業實現“去庫存”的目的。“去庫存”式供給側結構性調整一定程度上緩解了霧霾壓力問題。但是，改革開放以來，中國經濟經歷了近40年的粗放式經濟增長模式。我國經濟高速增長初期，工業化程度遠遠低于當時的發達國家，工業污染還只是“點狀”格局。隨著工業化進程的快速推進，中國成了“世界工廠”，中國的鋼鐵產量、水泥產量都位居世界前列，中國在很長一段時間內成了世界經濟增長的發動機，然而，它所面臨的生態系統嚴重失衡、環境污染問題嚴重突出。中國的工業污染由過去的“點狀”變成了“面狀”，霧霾問題遍地開花，其中以京津冀地區最為突出，改革開放前期常年的“青山碧水，藍天白云”再也不見。

由于人民物質生活水平的不斷提高和對生活質量更高的追求，公眾的環境意識日益增強。成為第二大世界經濟體后，中國地方政府以往只要GDP不考慮環境問題的粗放式經濟增長模式再也行不通。當前，一些研究顯示肺部疾病儼然成為影響公眾健康的首位殺手。霧霾嚴重時，白天司機的視線距離不足5米，無形中增加了交通事故的概率。面對中國社會各階層的強烈呼吁，霧霾問題到了不得不治的階段，再也不能拖延。而霧霾的治理必須通力合作，協同治理。運用市場經濟的手段，實現霧霾的跨界治理。

三、運營機制

1.跨界合作治理價格機制的設計框架

國際知名政策分析家美國匹茲堡大學威廉·鄧恩（2011）指出政策分析的現實世界是復雜的。分析必須仔細審查和評價所獲得的大量的定性和定量信息，在方法和技術中做出艱難選擇，適應快速變化的時代[8]。霧霾的跨界合作價格機制的建立，是在公共治理理論基礎上，借鑒波特的鉆石模型，提出一套理論分析框架。研究構建跨界霧霾管理委員會、污染企業、第三方評價機構和市場化運營等“四位一體”霧霾跨界合作治理的價格機制“鉆石模型”。

跨界霧霾管理委員會：負責管理區域內部和區域之間的霧霾問題。建議該機構直接隸屬國家環境保護部，職權大于地方環保廳但小于國家環境保護部。跨界霧委會專門負責地區霧霾的聯動治理和協同治理，在征收霧霾稅或霧霾費上起協調作用。對污染企業征收霧霾稅，通過運用市場價格機制，在接受第三方機構評估的基礎上，對污染企業進行征稅或財政補助。

污染企業：霧霾治理整治的重點對象。污染企業接受跨界霧委會的監督，受跨界霧委會的征稅或財政補助。污染企業接受造成霧霾污染程度的審核，在第三方評價機構評價的基礎上，繳納霧霾污染稅，或企業搬遷或關閉接受霧霾管理委員會一定數額的財政補助。

第三方評價機構：在鉆石模型中起監督作用。一方面監管跨界霧委會，另一方面監管污染企業，通過運用價格機制杠桿，推動跨界合作治理的價格機制評估工作。第三方評價機構通過對污染企業的監管，通過跨界霧委會運用價格機制進行征稅或補助。

市場化運營：受市場規律支配，在鉆石模式中是能動者，起到平衡和杠桿作用。一方面，通過市場化運營模式對造成霧霾污染的企業征稅，另一方面，對減能降排的企業給予財政補助。實質上，市場化運營提供了一種價格機制上的平衡。

2.跨界合作治理價格機制的運營機制

具體的運營模式如圖1所示。在建立跨界霧霾管理委員會的基礎上，通過征收霧霾稅和減能耗財政補貼“雙管齊下”式的財政平衡政策來治理霧霾。跨界霧委會制定霧霾減排時間計劃表，將各區域霧霾濃度進行匯總，并分類指導。在一定減排時間表中未達到要求的，將向地方政府征收不同程度的霧霾稅，如將霧霾稅分為5等：極其嚴重污染霧霾稅、嚴重污染霧霾稅、重度污染霧霾稅、中度污染霧霾稅、輕度污染霧霾稅。霧霾稅征收的手段以月為單位進行，假如北京市12月份的空氣質量指數月均值達到嚴重污染級別則征收極其嚴重污染霧霾稅、10月份達到重度污染級別則征收嚴重污染霧霾稅，以此類推。

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跨界霧委會向地方政府征稅，地方政府主要向污染類企業征稅，地方政府根據污染企業排放情況，參考環境標準征收不同級別的稅收，對污染企業重拳出擊。同時，跨界霧委會為污染企業提供減能財政補貼，這又為污染企業在排放控制技術方面提供了資金支持。跨界霧委會提供的財政補貼包括兩個層面：第一，在節能減排技術上對企業提供資金支持;第二，對污染型企業接納地提供財政補貼，這時跨界霧委會要向轉出地的地方政府征收“霧霾稅”（可能轉出地的霧霾沒有嚴重超標，但它是污染轉嫁的起點）。比如北京將大量的鋼鐵企業轉移到河北省，無形中加劇河北省的霧霾污染程度，這時根據運行規則，跨界霧委會就需要向北京征收“霧霾稅”，用以補貼河北高耗能企業的節能減排技術改進上的資金支持。

跨界霧委會接受第三方評價機構監督，第三方評價機構由各城市政府選舉以及公眾參與選舉產生，第三方評價機構成員比例要協調，需要制定第三方評價機構行動章程，對第三方評價機構成員投票權進行規定。第三方評價機構同時還對跨界霧委會提供的減能財政補貼進行監督，以防跨界霧委會尋租行為。

四、主要結論與政策建議

依據公共治理與跨界合作理論，本研究在論述霧霾治理跨界合作的必要性、重要性、研究框架和運行機制的基礎上，提出建立國家級空氣質量管理委員會的建議，要求委員會定期召開空氣質量問題國家級會議。

研究從跨界霧委會、污染企業、第三方評價機構和價格機制建立研究的“鉆石模型”設計框架，指出四者之間的相互關系，從而提出跨界合作治理價格機制的運營模式，指出需要建立一套相互監督的循環關系，通過財政政策等經濟手段，運用價格機制最終實現霧霾的根治。

跨界霧委會履行監管區域之間和城市內部空氣質量污染源職責，對污染源進行整治、清查和處理，包括企業搬遷、污染防治技術改進、污染稅征收、給予不同程度的罰款、停業整頓等方式。通過自上而下的合作治理機構的建立，對空氣污染進行實時監督。努力做到節能減排，集約資源和能源的利用，減少不必要的浪費。建立區域合作發展的激勵機制，建立零排放示范區，對排放嚴重的區域進行防治技術轉移，多管齊下，協調治理空氣污染。努力構建多元化的監督機制，努力使社會形成減排風氣，使其成為約束企業和約束個體高能耗的行為準則。

研究的不足之處在于沒有將生活污染和生活排放納入到“鉆石模型”設計框架和運營模式中。事實上，生活排放對霧霾的影響也不容忽視，如家用冰箱使用過程中易產生氟利昂等。

參考文獻：

[1]中華人民共和國環境保護部.環境保護部發布2015年全國城市空氣質量狀況[EB/OL].[2016-03-05].http：//www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201602/t20160204_329886.htm.

[2]劉曉紅，虞錫君.基于流域水生態保護的跨界水污染補償標準研究[J].生態經濟，2007（8）：129-135.

[3]易志斌，馬曉明.流域跨界水污染的府際合作治理機制[J].社會科學，2009（3）：20-25.

[4]中華人民共和國環境保護部.長三角地區空氣污染防治協作機制運作一年聯手治霾效果不凡[EB/OL].[2016-03-05].http：//www.zhb.gov.cn/zhxx/hjyw/201412/t20141218_293141.htm.

[5]滕世華.公共治理理論及其引發的變革[J].中國行政管理，2004（7）：44-45.

[6]埃莉諾·奧斯特羅姆，著.公共事物的治理之道 集體行動制度的演進[M].余遜達，陳旭東，譯.上海：上海譯文出版社，2012.

[7]埃米·R·波蒂特，馬克·A·詹森，埃莉諾·奧斯特羅姆，著.共同合作 集體行動、公共資源與實踐中的多元方法[M].北京：中國人民大學出版社，2013.

[8]威廉·鄧恩，著.公共政策分析導論：第4版[M].謝明，等譯.北京：中國人民大學出版社，2011.