PPP項目再談判的博弈分析與模型構建

摘要：再談判是公私合作（PPP）過程中的常見現象，很多再談判由私人部門一方發起。文章運用討價還價博弈模型，研究私人部門和公共部門的博弈互動，得出影響PPP項目再談判的關鍵因素。通過公私責任合理劃分、加強對私人部門的運營成本與服務質量的監督等方法可以推動PPP再談判的良性發展。

關鍵詞：PPP；再談判；博弈模型

一、 引言

PPP項目再談判是指：在PPP特許權授予之后，由于原合同設計漏洞或者突發事件的影響，公共部門與私人部門在利益分配等方面產生了分歧，從而進行的再次談判。

PPP項目再談判的根源在于契約的不完全性。PPP項目是基于契約實現的，各方權責利都用合同條款來約束和保證。但是，現實社會的各種不確定因素導致契約往往是不完全的。原因是：

（1）PPP項目持續時間長，因而遇到的不確定性因素非常多。這會導致合作雙方無法準確預知未來要發生的所有情況，雙方在合作伊始的簽約中都存在著有限理性。

（2）PPP項目交織著公共利益和私人利益。它涉及到的標的物往往是公共物品，其生產和使用必然含有一定的公益屬性。因此，政府在和社會資本進行初始合作談判的時候就會加入一些規制條款。這些規制條款在較長時間內是固定的。這種固定性在遇到外部環境改變（如需求增減、經濟結構變化、能源價格波動等）的時候就會顯得不合時宜。

（3）PPP項目本質是公私合作，也就是政府與社會資本的締約。這種合約受政策變化、政府官員人事變動等政治因素影響很大。

總之，由于PPP項目持續時間長，雙方初始契約不完全，因而很難預先防范項目建設和運營期間發生的所有問題。再談判就成為一個大概率的事件。按Guasch等人對拉丁美洲PPP項目再談判的研究，307個PPP項目中，有162個發生了再談判。其中超過70%的再談判是由私人部門發起的。

那么，私人部門為什么要主動發起再談判？在“再談判”中它一般處于何種地位？以下將構建一個PPP再談判博弈模型，觀察私人部門與公共部門的博弈互動，以及最終達成的均衡解。

二、 模型假設

假設公共部門和私人部門之間就某一項風險（如運營風險）的分擔進行再談判。雙方都不希望再談判破裂。通常對于運營風險的再談判是由私人部門首先發起，即私人部門提出雙方承擔風險比例的大小，等待公共部門接受或者拒絕。若公共部門接受，談判就達成；若公共部門拒絕，則談判進入第二輪次。在第二輪，公共部門將反提議：給出一個雙方承擔風險的比例。若私人部門接受，則談判達成，博弈結束，風險分擔就按照公共部門的提議進行。若私人部門拒絕，則談判進入第三輪次，由私人部門進行反提議，依次類推，這一循環博弈僅當其中一方接受了另外一方的分擔比例時結束。

討價還價博弈模型分為完全信息和非完全信息博弈。鑒于本文探討的是PPP項目的再談判問題，參與雙方在締約時期已經有了多輪談判，而且經過了一段合作磨合，相對掌握對方的一些準確信息。因此，為了簡化分析，本文模型的建構是在完全信息條件下進行的。

具體的假設：

1. 公共部門和私人部門是博弈的參與方，且都是理性人，不希望再談判破裂；公共部門的縮寫是“政府”的縮寫G；私人部門的縮寫是“社會資本”中“社會”的縮寫S。

2. 針對某一風險，參與雙方承擔的比例之和為1。因為再談判由私人部門先提出，因此它提出的承擔風險比例為qi，那么，公共部門承擔的風險比例為1-qi，雙方將就風險比例qi展開討價還價。

三、 模型的構建

1. 模型參數。

（1）談判損耗因子。討價還價模型的一個重要參數就是博弈雙方的談判損耗因子δ。它是指參與雙方在再談判中都會付出的談判成本，包括雙方進行談判的時間和精力付出；PPP合作暫停而導致的政治成本和社會成本的上升，以及私人收益的下降等。在討價還價過程中，談判每增加一次，雙方需要承擔的風險損失也就越大，因此談判損耗因子δ大于1（δ>1）。但是談判雙方的談判損耗因子并不相同。

一般而言，在此前的締約談判中，政府部門的談判損耗因子要小于私人部門的談判損耗因子。但是在PPP項目的再談判中，這一情況翻轉了過來，因為考慮到政治穩定、社會和諧、公共服務不能間斷等外部性因素，政府對于再談判的風險損失更加不耐受，因而公共部門的談判損耗因子δG要大于私人部門的談判損耗因子δS（δG>δS）。

（2）參與方地位非對稱性。談判參與者彼此對于資源的控制和信息的獲取程度是不一樣的，必然有一方會處于談判的相對強勢地位。在初始締約談判中，公共部門負責制定各項規制辦法，并為項目提供一定量的資金和政策優惠，因而處于主導地位。但是，在PPP項目已經開展一段時間之后的再談判中，公共部門有可能處于相對劣勢。特別是如果再談判是討論因價格規制而引起的運營風險時，私人部門作為生產經營活動的具體執行者，對于成本的信息掌握強于政府。信息不對稱使得私人部門處于相對優勢地位。這種優勢地位會使得它在具體的風險談判中有某種“威懾姿態”，能夠向公共部門轉移一定比例的風險（用ri表示）。因為私人部門轉移風險比例不會大于自身承受風險的比例，所以ri的取值范圍是1≥qi≥ri≥0。

2. 建立模型。按照前述對博弈模型過程的描述，第一輪的再談判由私人部門發起，然后，公共部門可以考慮接受或者拒絕，由此就有可能進入第二輪、第三輪等等。

第一輪：私人部門提出己方的風險承擔比例q1，政府承擔的就是1-q1。又因為博弈雙方參與地位的非對稱性，私人部門會利用己方的強勢地位迫使政府部門還要承擔一個r1份額的風險。由此，在第一輪提議發出后，私人部門和政府部門承擔的風險分別是：

可以預測，討價還價過程會不斷進行下去，直到一方接受了另一方的方案。

3. 模型求解。該模型是一個無限輪數的討價還價博弈模型。此類博弈具有唯一的精煉子博弈納什均衡?？梢栽O立一個逆推基點來求解，設立的基點不論是在哪一輪次，結果都一樣。

我們選擇第三輪次作為逆推基點。因為是完全信息博弈，政府和私人部門都知道對方的策略集合和愿意承擔風險的程度。在第三輪次中，私人部門的風險承擔為S3=（q3-r3）δS2，政府的風險承擔為G3=（1-q3+r3）δG2。現在回到第二輪次，若政府提出的方案使私人部門承擔的風險S2大于第三輪次中私人部門愿意承擔的風險S3，則私人部門肯定拒絕提議，談判必然進入第三輪。政府部門預料到了私人部門的這種行動，所以為了避免談判進入第三輪次后帶來不必要的耗費，同時也為了使得己方承擔的風險最小，則政府部門在第二輪次的策略就應該是：使私人部門在第二輪次中承擔的風險S2等于它在第三輪次中承擔的風險S3，即：

公式（19）中，Q*為私人部門名義上承擔的風險比例，表示私人部門沒有利用強勢地位向公共部門轉移風險時，需承擔的風險比例為（δG-1）/（δSδG-1）+r。但是，按照分析，私人部門必會利用強勢向公共部門轉移風險。因此，私人部門真實承擔的風險比例是（δG-1）/（δSδG-1）。

四、 模型結論

1. 當私人部門發起再談判時，它極有可能在再談判之后改善自身的處境。如均衡解所示，私人部門實際承擔的風險小于名義上承擔的風險，因為有一部分風險已經轉移給了公共部門。

2. 除非政府部門能夠擁有比較準確的企業運營成本等信息，并且不在乎談判損耗，才可能扭轉談判中的不利地位。否則，政府一定程度上面臨被私人部門“敲竹杠”的問題。

3. PPP項目進行過程中的“再談判”與PPP“聯姻”伊始的談判有很大的不同。體現在：

第一，雙方的強弱地位不同。PPP的“聯姻”談判政府掌握更多的主動權，尤其在競爭性招投標的特許權授予方式中；而在PPP建設和運營期間，政府處于了多重委托-代理關系的核心，對于民眾而言，政府是保證公共物品有效提供的代理人，因而政府最不希望看到PPP項目失敗，對于停產、減產等行為的耐受度也很低。換句話說就是政府應對風險轉嫁的彈性很小。這些都導致政府在“再談判”中的相對弱勢。

第二，信息不對稱的方向不同。在PPP項目的締約時期，政府既是項目的購買者，也是項目的監督者和規制者，因而處于規則制定的強勢地位；但是在“再談判”中，再談判的焦點往往是處理和協調運營過程中出現的新問題。在PPP項目的具體運營方面，政府擁有的信息量明顯少于私人部門。

五、 啟示

上述結論解釋了為何“再談判”通常由私人部門一方發起。有三個動機值得我們注意。首先是私人部門為了謀求更多利益空間的動機；其次是私人部門試圖通過“再談判”扭轉前期“締約談判”中，因己方的信息劣勢和地位劣勢而簽署的“不合理”契約；最后是私人部門認為隨著新情況出現的新風險僅由己方來承擔是不合理的。前一個動機導致了私人部門的“敲竹杠”行為；后兩個動機則是對不完全契約的“糾偏”，從總體上而言有利于PPP合作的后續展開。特別是第二個動機還帶有一定的“補償”性質。因此，不應該對“再談判”一概而論地認為它不好，在很多情況下它是一種根據實際情況對原先未合理劃分的權責利的一種“重新”劃定?！霸僬勁小笨赡苁墙ㄔO性的而非破壞性的。

要發揮“再談判”的良性作用，應該特別關注以下方面：

1. 公共部門與私人部門責任的劃定。既然“再談判”是一種權責利的重新劃分，它的出現意味著要么初始狀態的權責利劃分有問題，要么是社會、經濟和技術水平的變化，原先的權責利框架已經不適應新形勢的發展。雖然要在PPP合作伊始就細致地確定各方的權責利是不現實的，但是各方的責任歸屬至少能夠從原則上厘清。一般認為政府應承擔管理體制和政策法規變化等帶來的風險；而私人部門應承擔市場環境變化和自身經營不善帶來的風險。但是，若市場環境的變化是政府的政策行為直接引致，政府仍然要對該風險承擔一定的責任。

2. 加強對私人部門運營成本和服務質量的監督。在“再談判”中政府處于不利地位的一個重要原因是對企業運營成本的不確知，由此也就不知道私人部門的風險承擔能力，一不留神就會被私人部門“敲竹杠”。因此，減少私人部門“不適當”提出“再談判”要求的一個主要方面是盡量搞清楚私人部門提供PPP項目的成本結構和數額。信息不對稱的不可消除導致政府監管部門無法準確掌握私人部門的運營成本。這時就應該引入競爭機制，因為“一個競爭者強過十個監管者”。對于可以按地域范圍或者產銷的價值鏈橫向或縱向拆分的公用事業就應該堅決分拆競爭。此外，政府對于產品質量、安全性等方面的社會性規制必須加強。這是因為，當“再談判”是由政府發起的時候，一般是因為無法容忍私人部門的劣質服務。所以，加強PPP項目服務質量的監督一是可以防止私人部門為降低成本而舍棄質量；二是減少因質量問題而導致的“再談判”出現。 按照Guasch等人的研究，有效的監管能夠降低再談判的比例。比如阿根廷的鐵路PPP項目，再談判率從29.7%降到5.3%的秘訣就是行之有效的監管。

3. 第三方仲裁和法律體系的建立和完善。有些時候，PPP合作的雙方出現矛盾，不一定要通過“再談判”的方式來處理。如果能夠有一個相對公正客觀的第三方專家委員會協調，就有可能起到化解矛盾的效果。另外，一個完善的PPP合作框架體系是需要法律保障的。良好的PPP法律框架能夠理順監督管理體系，規范政府和運營商的行為，同時還將規定再談判的程序，減少“輕率再談判”的發生。

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基金項目：國家自然科學基金項目“承接產業轉移條件下滇中城市群發展機理與調控機制研究”（項目號：71563062）。

作者簡介：馬桑（1974-），女，回族，云南省昆明市人，云南大學公共管理學院副教授、碩士生導師，北京大學管理學博士，研究方向為政府規制、公共財政。

收稿日期：2015-11-15。