國家法律和政策何以走出中南海

李曉雨

摘 要：從理論上說，國家目標、地方政權行動策略與基層社會利益訴求這三者具有一致性，國家法律和政策的執行應該是一種單向“授權與執行”的復制關系。然而，在執行實踐中卻并非如此，嚴重損害了基層社會的利益，阻礙了法律和政策目標的實現。要解決諸如此類的問題，就有必要對地方政府政策執行過程中存在的問題進行深入分析，找出其背后的深層次原因，進而在理性化、制度化的基礎上構建地方政府政策執行的新型模式。同時也對于促進區域經濟的發展，具有重要的現實意義。

關鍵詞：國家目標;地方政權;社會利益;政策執行

中圖分類號：D63 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）01-0046-02

我國的公共政策可以分為中央政府的基本政策和地方政府的具體政策。地方政策的執行是響應中央政策，按照上級政策文件要求對具體制定出的符合本地方實施政策進行執行的過程行為。在這樣的行為過程中，由于對政策認識的偏差、政策制定本身的錯誤、執行機制和監督反饋機制存在的缺陷以及注重地方利益等各方面的主客觀因素存在，難免會遇到國家法律和政策執行難、執行不到位的問題。對于海南萬寧興隆54歲陳運弟23年斷水斷電的遭遇，我們感受到的不僅是地方政府非理性的開發和過度狂熱思維過后弱勢群體維權之路的艱辛和無奈，更是相關部門在政策執行過程中權力的失控、地方保護主義對群眾利益的漠視和不作為。

一、“政令不出中南海”的影響因素

在我國幾千年“大一統”的歷史傳統中，中央集權的管理體制對政策的執行采取上級指揮下級的控制模式，地方政府的任務是被動接受、嚴格執行。隨著改革開放的不斷深入，簡政放權、推進改革成為轉型期的主旋律，黨中央和國務院在制定政策方面下放給了地方（包括省以下政府、經濟開發區、特區和企業）更多的自主權。在很大程度上將發展經濟的任務交給地方，調動了地方和企業實踐的積極性，但由于地方政府有了較大的自由裁量權，在政策執行上會出現一些偏差。

（一）變相執行

陳運弟拒絕搬遷的理由有二：一是賠償不合理，二是分給他們家的安置房太小。這既是合理的訴求，也是非常正當的意見表達，但沒想到的是遭到斷水斷電的報復性懲罰。由于中央的法律和政策到了地方政府這一執行環節，地方可根據當地實際情況轉化為具體的政策方案。當上級政策與地方政府利益沖突時，地方政府就換入表面與上級政策一致，事實上對自己有利但與上級政策精神相背離的執行方案;或者根據自身利益需求對上級政策原有的內容任意修改，使很多政策文件變成了“內部規定”。1990年5月，《城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》出臺，為土地使用權有償出讓提供了具體依據，為建立可流轉的房地產和房地產市場奠定了基礎。海南當地政府在大興房地產事業的過程中，沒有切實做到根據中央的精神對部分拆遷用戶進行妥善安置和合理補償，致使這些缺少話語權的弱勢群體成了給經濟發展埋單的“犧牲品”。

（二）消極執行

“海日麗興隆度假村”的項目開發商為一己之利隨意對民眾斷水斷電侵害公民權益，屬于一種違法行為，相關政府部門卻無動于衷;項目因成為爛尾工程被拆除后，當地政府部門也遲遲沒有恢復對陳家的供水供電。消極行政指具有行政執法職責的主體違背依法行政執法理念、精神、要求及規定，不依法履行行政執法職責或不當履行行政執法職責，損害社會、企業、公民合法權益進而影響政府執行力和形象的行為。地方政府機構在政策的執行中不按政策來具體執行，對上級的法律和政策采取敷衍的態度，從表面做文章，對自己無利益的政策避而不談，甚至包庇對自己有利益的違法活動。政府失職不作為、違法亂作為、作為不到位等各種消極、怠慢行為，導致很多政策變成一紙空文，這不僅是對責任的逃避，也是對公信力的喪失。

（三）機械執行

不做任何思想教育工作，不足額補償居民損失，采取極為野蠻手段的強制拆遷，使得政府執行變形，加劇了當地政府與民眾的矛盾與沖突，大大降低了政府的執行效力。在溝通未果的情況下，海南地方政府縱容開發商采取簡單粗暴的方法對拒遷的陳運弟“施壓”。許多地方政府對有關任務的執行方法簡單機械，缺乏靈活性和創造性，部門習慣于用開會、發文件，或者一般號召的傳統手段執行政策，忽視抓貫徹、抓落實、抓檢查、抓監督。這種行為一方面造成文山會海現象的出現，降低了執行效率;另一方面成了政府權力失控的體現。

二、國家法律和政策執行不到位的原因

對國家法律和政策的執行和落實是一種合力，是政府在執行過程中各種力量綜合而成的總體力，然而它又不僅僅是這些力量的簡單相加，它是政府執行人員、資源、工具等種種要素經過政府機制的整合和社會環境相互作用而產生的一種綜合效應的整合力。總的來說，影響國家政策執行的因素多種多樣，我們需要歸其原因，才能找到“病源”。

（一）政策自身缺陷

政策制定者與執行者存在利益差別，集中制定的政策考慮的是整體利益，分散執行的政策考慮的是局部利益，這種整體利益與局部利益的差別性，往往制約著地方政府公共政策的執行力。從政策制定的角度來看，政策制定者在出臺政策時，忽視了各地不同的情況，無法最大程度符合現實，政策的適應性較弱;在具體的地方政策制定過程中，地方政府不自覺地把狹隘區域利益置于國家利益之上，政策精神模糊，忽略深入的基層調查，草率制定對應政策，想方設法鞏固擴大自己的部門利益，甚至為此阻撓公眾參與政策的制定。

（二）監督機制無力

政策執行監督機制的健全程度，是公共政策執行中的一個重要環節，建立完善的政策執行監督機制，不僅是對政策相關部門執行力的評估，也能夠使地方政府客觀認識政策的特點和優劣，及時取消過時的政策，正確調整不適宜的政策。也就是說，地方政府通過政策監督，一方面要檢查政策的執行效果，及時糾偏;另一方面要及時清理與當前經濟運行目標不一致的政策文件，防止新舊政策之間出現矛盾和沖突。事實情況是，我國一部分地方政府對國家法律和政策的執行往往熱衷于制定和宣傳，忽視對政策的評估，客觀上助長了決策的隨意性、盲目性，影響到政策的執行效果;政策執行錯誤的追究機制不完善，監督力度不夠，決策失誤不用承擔責任，政策執行失敗后把責任轉移到人民群眾身上，造成權力濫用，監督體制形同虛設。

（三）政策環境復雜

地方政府公共政策的執行不僅取決于政策內部的構成，還取決于政策外部環境的優化程度。地方經濟發展中面對日趨復雜的社會環境，各種社會因素對地方政府公共政策的執行起著很大的制約作用。社會對立不穩，利益相關者對政府的執行進行抵制，導致政府執行的無法落實;經濟落后，使政府的執行資源短缺、執行手段貧乏、執行效率低下;法制不健全，大大增加了不依法執行和執行偏差出現的可能性。

三、提升國家法律和政策執行力的對策

地方政府政策執行中出現的種種問題使得中央或上級政策的權威性、嚴肅性受到挑戰，它不僅會損耗政策效益，削弱中央政府權威，而且會增加百姓負擔，妨礙社會發展。20世紀90年代的海南房地產熱潮，非理性的過度開發決策給經濟造成了嚴重挫傷;蠻橫強遷強拆的開發手段使像陳運弟這樣的百姓權益受損;事后無視和回避的行為使政府公信力大打折扣。因此，地方政府在公共政策的實施中要注意提高其執行能力，具有重要意義。

（一）提升政府執行人員素質

政策執行人員的素質不僅是對政策的執行，還對政策的制定和后期評價監督有一系列的影響，是執行活動的重要因素和執行力量的重要來源。必須培養執行者的敬業精神，使他們具有高度的責任心以及工作的主動性、積極性和紀律性，誠實可靠，不搞形式主義;要求執行人員在政策實施過程中能夠根據區域經濟社會發展的實際情況，準確理解政策目標和作用范圍，有效執行政策;著力提高執行人員的職業技能，與時俱進，學習執行藝術，不斷提升個人能力和團隊能力，掌握新技術、新手段。

（二）提高政策民主化程度

地方政府公共權力日益擴大，公共政策對社會經濟影響的深度和廣度也不斷增加。為了規范地方政府的公共政策行為，減少政策失誤，提高地方政府公共政策的執行，就必須提高地方政府公共政策的民主化程度。首先，要建立起民主化的決策程序，提高公開化程度，尊重廣大人民群眾的知情權，使廣大人民群眾和社會團體積極參與地方政府公共決策的過程，保證地方政府的公共決策反映廣大人民群眾的利益;其次，要完善政策的跟蹤機制，實時了解進展情況和社會反應，對政策實施過程中的信息進行收集、加工、交流，預測政策所產生的負面問題，控制政策效果與政策目標之間的偏差。

（三）完善溝通協調機制

完善政策執行過程中的溝通協調機制，在地方政府建立專門的溝通協調機構，暢通雙向溝通渠道，減少中間環節，縮短溝通距離，實現溝通手段和技術現代化;善于運用現代通信設備和網絡技術，巧妙利用大眾傳播，加快信息傳遞速度;堅持以說服教育為主的協調手段，堅決杜絕蠻橫暴力執行事件的發生。

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