淺析公共預算過程的公民參與

張則行

摘 要：作為一項重要的監督機制，公共預算對于構建一個廉潔、高效、透明的政府發揮著越來越突出的作用。其中，公民參與公共預算過程對于更好、更有效地發揮預算作用起到了關鍵性作用。在我國，公共預算的公民參與度普遍不高也是一個不爭事實。只有對其中的原因進行深入觀察才能找出提高公民參與程度的可行性路徑。

關鍵詞：公共預算;公民參與;監督

中圖分類號：D63 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）01-0053-02

政府公共預算是指國家以社會管理者身份，憑借政治權力，籌集集中性財政資金，實現國家管理職能，滿足社會公共需要的財政收支計劃。一個完整的政府公共預算體系應該包括預算的編制、預算的審查和批準、預算的執行和執行中的調整以及預算執行的總結（決算）及其審批。本文將探討在公共預算過程，公民參與的重要意義、存在的主要問題以及提升公民參與度的實現路徑。

一、公民參與公共預算的意義

在公共預算過程中吸納公民的廣泛參與，必將改進政府運行機制，提高透明化程度，促進政府管理過程的民主化，最終引發政府治理模式的重大變革。因此，在當前由政府管理到協同治理的時代背景下，為了充分發揮公共預算在政府管理領域以及有效監督政府運行過程的重大作用，公民參與公共預算的意義重大。

（一）有助于建設透明化政府

2007年4月國務院頒布的《政府信息公開條例》第一條規定：為了保障公民、法人和其他組織依法獲取政府信息，提高政府工作的透明度，促進依法行政，充分發揮政府信息對人民群眾生產、生活和經濟社會活動的服務作用，制定本條例。該條例第二章部分詳細列舉了政府信息公開的范圍，其中第十條明確規定的縣級及以上政府和部門應重點公開的政府信息中包括財政預算、決算報告。可見，提高政府管理的透明度，是公共預算過程吸納公民監督的應有之意。

眾所周知，強化行政監督的重要手段是引入外部監督。由于存在部門利益，內部監督的虛化、弱化、空洞化的現象在某些部門不斷得到加強。而在監督過程中，外部力量的介入在很大程度上改觀了這種窘境。近年來，在公共網絡上興起的“微博反腐”熱潮可對此做一個鮮明的注解。引入公民參與，可以無形中對政府形成強大的心理和輿論壓力。預算信息被公開，財政資金的使用情況，包括資金的數額、流向、結余或超支都被公之于眾，本身就是對政府的有效監督。

（二）有助于提高公民的政治素養

我國憲法第二條規定：中華人民共和國的一切權力屬于人民。由于種種復雜的歷史原因，我國公民的權利意識不強，政治素養不高。在公共預算領域的反映就是參與程度較低。根據憲法，公民參與國家政治生活是主人翁精神的表現，公民參與公共預算過程具備憲法的依據。通過參與公共預算過程，可以有效提高公民的政治素養，增強公民意識，充分行使憲法所賦予的公民權利。

此外，公民參與可以進一步提升國家統治的民主化程度。公民參與預算管理可以充分了解納稅人的稅款是如何使用的、效率如何，這樣不僅可以增強資金的使用效率，還可以增強公民關心政府管理過程的程度，提高自身的政治參與熱情，以此改進政府與社會、公民的關系，從而營造多方協同治理的和諧局面。

（三）有助于公共預算的科學化

我們知道，決策的關鍵在于信息，而實現公共預算的科學化則必須依賴于全面而完整地收集、整合各種信息，尤其是關于公民的利益訴求、社會治理的薄弱環節以及對弱勢群體的關注等。

政府管理過程作為一個“黑箱”系統，內在的僵化、刻板、封閉的運行模式很難掌握客觀而全面的信息資源，因而在很多時候無法做出科學、合理的決策。西方新公共管理運動（New Public Management）、治理（Governance）理念的傳播，特別是新近的整體性治理（Holistic Governance）、協同共治（Collaborative Governance）等政府管理理論的引入與傳介，政府越來越重視以普通民眾為代表的包括利益相關群體、專家學者、社會組織以及新聞傳媒在內的公民參與對于促進公共預算科學化的積極作用。

二、公民參與公共預算的現狀與原因分析

上文簡述了公民參與公共預算的重要意義。盡管近些年來，我國公共預算的公民參與度有所提升，但遠遠沒有達到公共預算透明化和科學化的要求。由于缺乏公眾參與，政府部門的預算過程便缺乏有效的監督和制約，這在某種程度上強化了部門利益的爭奪;由于預算過程缺乏充分的信息指導，咨詢機制難以發揮有效的作用，預算過程的主觀隨意性較強，難以保證預算的科學化水平。總之，公民參與程度不高直接導致了公共預算難以發揮其應有的作用，也無法實現對政府其他部門的有效監督。對于我國公共預算過程公民參與度不高的原因，筆者試做如下分析。

（一）法律制度不健全

雖然公民參與國家政治生活和政府治理過程是我國憲法賦予公民的一項基本權利，也是建設政治文明的應有之意，然而，憲法的規定只是原則上的鼓勵和道義上的支持。在實際過程中，公民參與既缺乏制度支撐，也沒有配套法律的具體規定。

國務院出臺的部分法規，如前文論及的《政府信息公開條例》，由于措辭過于泛化，內容規定比較模糊，其法規的立意還是在于為了方便政府治理，而不是保障公民的民主權利。在執行過程中，地方各級政府為了自身利益，普遍采用共謀變通的手段，以涉及國家、集體利益為由，拒絕公民參與政府預算過程，使得中央政府促進公民參與以實現公共預算民主化的努力流于形式。比如，自頒布實施六年來，《政府信息公開條例》的執行效果并不令人滿意，各地方預算民主化的程度仍較低。

（二）公民的“理性人”心理

參與公共預算從本質上來說屬于一種公共服務行為，是一項公共產品。根據新古典經濟學的理論，公民都是理性經濟人，追求自身利益的最大化。公共產品又具有非營利性和非競爭性的特征，對于公共產品的生產和消費，社會大眾普遍存在“搭便車”的心理，即希望免費或者以較少的付出獲得他人的行動而帶來的好處。

此外，參與公共預算屬于監督政府的行為，而監督政府權力本身也是一項公共服務，同時還需要公民付出較多的時間、金錢以及機會成本。因此，這又從另一個方面固化了公民“搭便車”的理性人心理。這就導致了社會大眾參與政府預算的熱情普遍不高。

（三）政府的部門利益

根據公共選擇理論，政府官員不是天然的道德人，他們也是自身利益最大化者。由官員組成的政府部門也存在著不同的部門利益，政府內各部門也在追逐部門利益的最大化。因此，在實現部門職能的過程中，官員也會趨利避害。

一方面，在做部門預算時，捏造虛假信息，夸大政績或者工作強度，虛報人員編制和設備消耗情況，盡量爭取更多的預算資金;另一方面，為了規避被監督的風險，各部門會千方百計阻撓外部力量的介入。除了想方設法應對政府內監察部門和審計部門的調查，更重要的是，他們還會編造各種理由阻止公民的參與，以此確保和鞏固部門利益。

三、提高公共預算公民參與度的路徑

公共預算作為政府治理的核心手段和重要內容，事關社會發展和民眾福祉。而政府在進行公共預算的過程中更要注重透明化原則，在預算部門監督其他政府部門預算情況的同時，提升公民參與度，這也是發揮公共預算監督機制作用的重要途徑。通過對我國公民參與公共預算現狀及其原因的分析，筆者嘗試提出幾項提高公共預算公民參與度的建議。

（一）進一步完善法律制度建設，為公民參與提供具體的法律和制度保障

以《政府信息公開條例》為例。它的出臺對于推動我國民主化建設、打造透明化政府具有一定的現實意義，然而，如前文所述，要真正實現預算民主，還需要更加系統、完整、具體的法律法規配套實施，同時還需要強有力的技術支持。

筆者建議如下：在《政府信息公開條例》中，一是增加公眾信息獲取權的條款及違反《政府信息公開條例》的處罰措施，切實保證公眾的信息獲取權，推行信息公開。若沒有制定處罰措施，此條令形同虛設，信息是否公開完全取決于政府官員的執政理念。二是將屬于“國家秘密”范圍的信息列舉出來以方便公眾和信息公開機構明確界定。三是增加對新聞采訪權的規定以利于記者和媒體及時獲取政府信息向公眾進行公開，這一方面減少了政府信息公開的工作量，另一方面可以促使公眾及時、有效地參與政府事務。

（二）出臺詳細可行的激勵措施，增強公眾參與熱情

如前文所述，公眾參與公共預算是一種公共服務行為，存在“搭便車”的可能性。因此，為了增強公眾參與的熱情，政府應出臺一系列具體的激勵措施，給予那些積極參與公共預算的公民一定的精神、物質獎勵。這一方面可以增強公眾參與的信心，另一方面可以改善政府形象，協調政府與公民的關系。

此外，對于政府內部的績效管理而言，可以將公民參與度、公民滿意度納入對于各級官員的政績考核，以此督促官員努力提升公共預算的公民參與度。

（三）努力拓寬公民參與渠道，實現公民參與的預期效果

目前，我國公共預算公眾參與的渠道多數仍是政府主導的，這種內部監督的作用軟弱無力，公共預算的真正作用無法達到應有的發揮。而公眾參與的渠道十分有限，在外部無法對政府部門預算形成有效的制約。

因此，拓寬公民參與的渠道是當務之急。筆者認為：第一，政府要在民意調查、公民滿意度和政府信息公開等方面取得進展。比如，充分利用報紙、期刊、電視、互聯網、海報、宣傳欄、調查問卷等形式充分了解民意。第二，在民眾參與過程中，政府要充分利用聽證會、民主懇談、辯論會等形式保障公眾真實有效的參與。第三，公眾也要充分利用網絡、社會團體等形式積極主動地參與公共預算，增強公民參與意識。

四、小結

公共預算中的公民參與問題，直接關系到我國政府治理的價值取向。提升公共預算過程中的公民參與度不僅可以提高公共預算制定過程的科學化和民主化，更深一層意義在于，公民參與公共預算可以提升公民素養，增強公民意識。這對于我國推進民主化建設具有深遠意義。

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