新形勢下高校廉政風險及立體防控機制建設

傅曉英 吳正金

摘 要：隨著高等教育的發展，高校管理體制、教育體制都發生了深刻的變化，高校與社會經濟之間存在著千絲萬縷的聯系。新形勢下，分析高校廉政風險及防控存在的問題，建立“廉政教育、民主監督、依法治校、隊伍建設、責任追究”五位一體的立體防控機制，規范高校權力運行，具有重要現實意義。

關鍵詞：廉政風險;防控;體制機制

中圖分類號：G47 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2016）01-0057-02

中共中央發布的《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》中指出，“推進預防腐敗工作，加強理想信念教育，增強宗旨意識，使領導干部不想腐;加強體制機制創新和制度建設，強化監督管理，嚴肅紀律，使領導干部不能腐;堅持有腐必懲、有貪必肅，使領導干部不敢腐。”習近平提出“四個全面”中的全面從嚴治黨，要求把從嚴治黨常態化、制度化。近年來，在中紀委及教育系統紀檢監察機關的領導下，高校系統廉政風險防控取得了良好的成效，從排查風險點、評估風險等級等基礎工作，逐步向建立健全風險防控的系統舉措推進。隨著高校教育體制機制改革的深入，逐步形成了校院兩級管理體制，出現了許多新情況、新問題。我們也應清醒地看到，高校廉政風險防控是一個不斷完善的過程，面對這些新問題，目前還沒有一個完善的體制機制。因此，新形勢下研究高校廉政風險防控管理，探索高校廉政風險防控的具體途徑，建立健全廉政風險立體防控機制具有重要的現實意義。

一、高校廉政風險的類型及成因

（一）高校廉政風險的類型

按照重要程度，高校廉政風險的主要類型依次為崗位職責風險、制度機制風險、思想道德風險、業務流程風險、外部環境風險和其他風險等六種主要類型[1]。這些廉政風險的類型既體現在涉及人、財、物管理的職能部門和高校二級學院的管理崗位，也體現在各項權力運行的領域，如“三重一大”及民主科學決策、干部人事管理、財務管理、教育收費、獎助學金發放管理、基建（修繕）項目管理、物資（設備）采購管理、校辦產業和國有資產管理、招生管理、科研經費管理、社會合作辦學等。

（二）高校廉政風險的成因

業務流程的風險可以整合到制度機制風險中，本文只分析崗位職責風險、制度機制風險、思想道德風險、外部環境風險的成因。

1.崗位職責風險。此類風險是領導干部因職位屬性、崗位內容、責任范圍行使權力帶來的功能性風險。自20世紀末以來，我國高等教育實現了大發展，高校規模快速擴大，功能逐漸多元化，使得二級學院和職能部門逐漸形成了一定的權力范圍，具有一定的廉政風險。一方面，校區擴建、建設新校成為高校普遍的發展歷程，但相應的配套管理和監督措施卻未及時跟上，致使基建、采購、后勤等成為高校腐敗多發領域。從曝光的案例來看，不少都是窩案。另一方面，社會對教育特別是高等教育的需求不斷擴大，有些企業盲目“唯學歷”招聘人才，因此，很多高校開始組織學歷教育招生、培訓。在此過程中，出現了利用教育資源謀取私利的現象，不同程度地出現了各種形式的“錢權、錢證、權證”交易。有的為謀取學校利益還存在欺騙學生的情況，導致學生集體維權的不良社會后果。由于監管制度的不完善，使高校內掌握學歷教育的學院和職能部門將招生轉變為某些特權，并借此作為謀取個人或小團體利益的工具，并最終導致高校腐敗案件發生。

2.制度機制風險。高校的規模擴張實現了高等教育的外延式發展，產生了許多新領域和新問題。與之相適應，一些新的行為缺少法律依據，監督部門也無“法”可依，一些“擦邊球”行為屢屢發生，這無疑為腐敗滋生提供了土壤。面對擴張后的新問題，原來的系列管理制度也無法適應新的情況。目前，高校正著手高等教育的內涵建設，在建章立制上下功夫，實現規范管理。但同時我們也看到，許多制度缺乏可操作性，制度執行力薄弱，存在有法不依的現象。

3.思想道德風險。人們普遍認為，大學是教書育人、做研究的地方，是科學的殿堂，是令人象往的“象牙塔”，教職工都是嚴于律己、素質較高的知識分子。因此，在人們思想認識當中，對高校存在的廉政風險認識不足，對高校的腐敗問題缺乏警惕性和預見性。不少領導干部在履行黨風廉政建設主體責任上也存在著認識上的偏差，如有的領導干部認為，教師只要管好教學、科研，其他的事情就少管，或者不管;認為學校是事業單位，沒什么很大的權力，也沒有可以支配的大的款項，想腐敗也沒有那個條件，即使有問題，同社會上相比也算不上大問題。同時，隨著市場經濟的沖擊，思想和價值呈現出多元化的發展，高校領導干部和教師放松了對自己人生觀、價值觀和世界觀的改造，自覺不自覺的奉行著“功利主義”，崇尚物質和金錢，導致腐敗現象的產生。

4.外部環境風險。隨著社會主義市場經濟的發展，受“功利主義”的影響，高校的廉政風險與社會腐敗的滋生和蔓延有著密切的聯系。為了滿足社會區域經濟發展，高校社會服務功能越來越強，因此，高校參與社會經濟活動的行為日益增多，與社會的交往也越來越頻繁。今天的高校早已不是與世隔絕的“象牙塔”，其很多工作都是社會經濟運行的一部分，有著自己的利益訴求。處在社會網絡之中，市場經濟的負面因素必然會影響滲透到高校之中。近幾年高校腐敗的重災區基建、采購、招生等，恰恰是與社會接觸最為密切和頻繁的領域。

二、高校廉政風險防控管理仍存在的問題

目前，大部分高校都制定了懲治和反腐敗規劃及實施細則，基本建立起廉政風險防控體系，但仍存在下述五個問題。

（一）高校二級學院成為廉政風險防控的弱點

隨著高等教育的大發展，高校教育管理體制改革的深入，逐步形成了“校院兩級”管理體制，高校二級學院在人、財、物的管理，教學、科研、“三重一大”事項決策方面的自主權越來越大，因此，廉政風險也隨之加大，這是高校廉政風險防控面臨的新挑戰。一方面現有的廉政風險管理方式不能深入二級學院一線，更不能形成一線監督網絡;另一方面高校二級學院行政權缺乏有針對性的完整規章制度約束。

（二）高校廉政風險防控主體權威性不夠

執行廉政風險防控制度的主體權威性不夠，對學校決策系統進行制約的渠道和力量有限;防控主體未能實質性參與權力運作之中，信息不對稱，無法對執行系統防控，防控主體的“早發現、早提醒、早糾正”的功能受到制約，難以對廉政風險進行有效防控。尤其是高校實行二級管理后，二級學院紀檢委員對權力運行廉政風險防控無力。從民主監督方面看，由教育部、中國教育工會1985年頒發的《高等學校教職工代表大會暫行條例》，隨著時間的推移，已難以適應教育改革發展的需要[2]，高校教職工民主監督滯后，甚至流于形式。

（三）高校廉政風險防控方式缺乏創新

目前，高校廉政風險防控主要集中在制度建設，民主監督方面，導致廉政風險防控處于“靜”的狀態。主要表現在，高校廉政風險防控工作和業務管理工作結合不夠緊密，在防控措施和防控手段上創新不夠，尤其是利用現代信息手段加強廉政風險防控的手段不多，防控的科技含量有待提高[3]。

（四）高校廉政風險防控制度執行力不夠

建立健全廉政風險防控制度是落實“全面依法治國”“全面依規治黨”的具體舉措。但現實中出現了制度和執行“兩張皮”的現象，為制度而制度，在實際工作中避制度而行，或者在運用過程中隨意性增大，不按章辦事，違規操作，這些行為都嚴重損害了制度的嚴肅性與實效性。在現實中有兩種具體表現：“唯權至上”和以制度貫徹文件的“形式主義”。制度不如領導批示，甚至批示不如暗示，工作重心圍繞領導的個人意志轉;貫徹上級文件精神往往是以制度發文執行，對制度的執行層面缺乏相應的保障機制。

（五）高校廉政風險防控機制不完善

按照上級要求，為了促進高等教育內涵發展，高校結合自身實際，建立健全了黨風廉政建設和反腐敗的相關制度規定，尤其是在黨委領導下的校長負責制、學校二級學院黨政聯席會議制度、“三重一大”事項決策制度、二級教代會制度、黨風廉政建設責任制、招生就業、招投標、治理教育亂收費等制度方面。但這些制度系統性、科學性不夠，相互之間的銜接和互補還需進一步完善。

三、高校廉政風險立體防控機制建設的路徑

在新形勢下，高校廉政風險防控要充分發揮二級學院黨組織履行“主體責任”的作用，構建起“廉政教育、民主監督、依法治校、隊伍建設、責任追究”五位一體的防控機制。

（一）創新廉政教育，構建自律機制

廉政文化宣傳教育是廉政風險防控的基礎性工作，是實現“不想腐”的前提。要充分發揮廉政文化的導向、凝聚和激勵作用，把廉政風險防控與廉政文化建設緊密結合起來，通過創建廉政文化示范點，開展廉政書畫攝影創作、主題征文活動等，做好黨紀法規、先進典型和黨風廉政建設成果的宣傳，讓干部職工在潛移默化中接受廉政教育。要通過多種方式開展廉政文化宣傳，充分利用會議、宣傳欄、網絡等載體，采取宣講講座、宣傳標語、網上專欄等形式，宣傳廉政風險防控的措施及廉政格言，警示領導干部認真履職。通過多層次開展有針對性的廉政教育，緊密結合高校的實際情況，針對領導干部、教師和學生等不同主體、不同崗位干部職工面臨的廉政風險，通過理論學習、專題研討、正面引導、反面警醒等多種方式開展行之有效的崗位廉政風險教育。通過文化引領、正面宣傳、有針對的教育，構建起自律長效機制。

（二）拓展民主渠道，完善監督機制

高校廉政風險防控要結合實際，拓展渠道，充分利用網絡技術，發揮不同監督主體的作用，形成網狀的監督機制。一是要建立健全教代會制度：高校教代會制度是教職工民主管理學校的基本形式，建立健全教代會制度，是學校管理體制改革的一項重要內容。高校在擴大自主權的同時，應根據黨風廉政建設的新要求，對教代會及二級教代會制度進行修訂，明確教代會在事關學校發展、教職工切身利益等事項的審議建議權、審議通過權、民主選舉權和審查監督權等。二是要實現專門監督、群眾監督和網絡監督的有機結合：高校除完善監督、監察、審計等專門的監督外，要暢通群眾來信來訪的渠道。同時要充分利用網絡、微信等現代媒體在反腐中的積極作用，建立廉政風險防控網站，設立廉政風險防控微信公共號。三是要發揮民主黨派參政議政監督：現實中，民主黨派成員高級職稱知識分子比較多，學術威望較高，民主意識和民主管理能力比較強，具有民主監督的優勢，要讓民主黨派人士充分發揮參政議政作用，實現對權力運行的黨外監督。四是協調上級監督和同級、下級監督的關系：自黨的十八大以來，中央提出“兩個責任”以后，明確同級黨委成員涉及的案件由上級紀委查辦。管理體制上紀委受上級紀委和同級黨委雙重領導的現狀一時難以改變，但紀委對黨委的監督可以通過監督事著手，從而監督人，實現監督事與監督人的有機結合。學校紀委對二級學院來講有較高的層級和權威性，對院系及職能部門的監控比較有效。因此，高校要協調好上級監督和同級、下級監督的關系，取得廉政風險防控的實效。

（三）加強制度建設，完善依法治校體制

以全面依法治國為綱領，全面從嚴治黨的具體要求就是依規治黨，這對高校廉政風險防控的指導意義在于，建立健全制度，完善依法治校的體制。依法治校就是不斷推進高校工作制度化、規范化、程序化，是規范權力運行和防治腐敗的治本之策。因此，高校要建立健全各項規范權力行運的制度，致力于管理體制機制的革故鼎新。高校要按照結構合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的原則要求，強化依法治校和民主管理，做到決策更加科學，執行更加順暢，監督更加有力。既保證權力高效運行，又保證權力的正確行使，促進學校的科學發展。依據大學章程，高校要完善黨委領導下的校長負責制，要進一步制定與黨委領導下校長負責制相配套的實施細則，對校領導的崗位職責、工作要求和相關的運行機制做出具體、操作性強的規定。要制定二級學院工作條例，明確二級學院與學校及職能部門的權力邊界。

（四）加強執紀監督，完善紀檢監察體制

高校紀委及各學院的紀檢委員要協助黨委加強黨風廉政建設和反腐敗工作，切實承擔起監督責任。在體制上，結合高校實際，逐步推動、完善黨風廉政建設和反腐敗工作雙重領導體制的具體化、程序化、制度化，強化上級紀委對下級紀委的領導，逐步提高紀委在同級黨委中的地位;在工作中，高校紀委要結合高校工作的特點實現“三轉”，明確紀檢監察工作職責定位，集中精力做好黨風廉政建設和反腐敗工作;在自身建設上，要堅守責任擔當，做到正人先正己，不斷提高業務能力，樹立剛正不阿、規范執法、秉公執法的形象。

（五）明確責任分工，完善責任追究制度

繼續落實和創新高校黨風廉政建設責任制，通過簽訂責任書的形式，層層明確學校黨政負責人和其他班子成員、校領導班子成員和分管工作、所聯系學院負責人的責任分工，并要求各學院與學科進一步簽訂黨風廉政建設責任書。將黨委主體責任的內容列入責任書的具體要求，明確各級黨組織負責人是第一責任人，其他領導履行“一崗雙責”，承擔相應的黨風廉政建設責任。通過完善責任體系，實現業務工作在哪里，黨風廉政建設的責任就延伸到哪里。

落實責任追究是黨風廉政建設責任制取得實效的保障。創新黨風廉政建設責任制考核的方式，變定性考核為量化考核，重視考核結果，增強責任追究的規范性，維護責任追究的嚴肅性。根據出現的問題，區分情況，具體分析領導責任、主要責任、次要責任，逐層負責，并做出相應的處理。現實中存在“重考核輕使用”、責任追究流于形式的現象，甚至對出現的問題只追究直接責任人的責任，而無視分管領導應負的領導責任，大大降低了黨風廉政建設責任制的嚴肅性和權威性。因此，高校必須建立健全責任分工、責任考核、責任追究的可操作性責任機制，只有抓住責任制這個牛鼻子，才能實現綱舉目張的作用，才能為學校各項工作健康發展提供保障。

參考文獻：

[1]黑龍江大學廉政研究中心.黑龍江省高校廉政風險防控機制建設問卷調查報告[J].黑龍江教育（高教研究與評估），2013（10）：2.

[2]朱民，斯陽.高校領導干部權力運行監控體系的建構[J].廉政文化研究，2011（3）：56.

[3]甘桂陽.高校廉政風險防控：內涵、問題及路徑[J].學校黨建與思想教育，2012（11）：65.