關于政府依法治理環境污染的責任分析

聶順利 楊振剛

摘 要：本文根據新環境保護法立法原則，深入分析了政府執法系統、執法責任，明確政府環境保護責任，具有可操作性的執法細則，強調政府環境保護事前預防責任、應對霧霾等環境污染公共事件的應急管理責任，強調政府環境保護綜合績效考核改革及主要領導環境保護第一責任人制度。

關鍵詞：環境保護法；政府；責任

黨的十八屆四中全會提出依法治國的治國理念，2015年1月1日實施的新環境保護法以法律形式確立“保護環境是國家的基本國策”，堅持環境保護優先原則，改變了經濟發展優先，兼顧環境保護的思維定勢，徹底拚棄以犧牲環境為代價的粗放發展模式，為生態文明建設確定了法律基礎。

要重典治亂，鐵腕治污，加大對企業環境違法的處罰力度，增加對行政監管部門的問責措施，新環境保護法不能是一個‘紙老虎，要讓它成為一個時刻懸在環境違法者頭上的一柄“利劍”，關鍵在于執行和落實。新的環境保護法能否促進污染企業轉型升級、優化調整，能否還人民青山綠水、美麗藍天，考驗我們政府行政監管、執法能力，執法責任的時候到了，任何悲觀、畏難、怠惰的態度都是中國環保人的恥辱；任何放任、回避、慵懶的行為都是中國環保人的失職。

習近平強調，綠水青山和金山銀山決不是對立的，關鍵在人，關鍵在思路。去年12月召開的中央經濟工作會議指出，必須順應人民群眾對良好生態環境的期待，推動形成綠色低碳循環發展新方式。下決心、下大力氣保護生態環境，體現了黨和政府的責任擔當。

最關鍵的是，各級政府，各級領導干部時時刻刻要心中有法，負起環境保護法賦予自己的重大責任，肩負起人民群眾渴望碧水藍天的神圣使命。

環境污染的直接責任者污染企業固然難辭其咎，但作為環境監管執法的政府難道就能脫得了干系，狹隘短見、急功近利的政績觀、地方保護主義、政府不作為、亂作為是導致環境污染的一個重要因素，新環境保護法強化和明確了政府對環境保護的監督管理職責，完善了生態保護紅線、污染物總量控制等制度，建立了“黑名單”、按日計罰等罰則，建立新環境保護法下政府環境監管執法責任體系，建立科學和可操作的政府環境責任考核評估與追究體系至關重要。

一、新環保法強化、明確政府的環境保護責任

修訂前的《環境保護法》對政府環境保護責任只進行了原則性的規定，對于政府環境保護責任的具體內容、政府履行環境保護責任的監督機制、政府怠于履行環境保護責任的法律責任并未做出具有可操作性的詳實規定，新修訂的《環境保護法》規定地方各級人民政府應當根據環境保護目標和治理任務，采取有效措施，改善環境質量，未達到國家環境質量標準的重點區域、流域的有關地方人民政府，應當制定限期達標規劃，并采取措施按期達標。這項規定明確了“地方政府對環境質量負總責”的要求，環境保護不僅是環境保護職能部門的責任，而且是地方政府的重要責任，重點解決地方政府干擾環境執法問題，認真落實政府主要領導是第一責任人，負環境污染領導責任，環境保護分管領導是直接監管責任人，突出強化政府環境保護責任，將政府作為法律主要調整對象。

二、新環保法更加強調政府的事前預防職責

要解決環境問題必須防患于未然，政府必須主動承擔前瞻性責任。新環保法賦予政府“設立區域環境監察中心”、“區域限批”、“行業限批”、“流域限批”等一系列行政措施，把環境保護與項目審批建設納入一體化管理，當地方污染物排放總量未達到國家環境標準要求，大氣污染物控制未達到預期標準等等，新建設項目將在該區域，該行業、該流域被否定，被限制，這就從根本上解決了該地區、該流域環境繼續惡化的趨勢，也從根本上抑制地方政府只顧經濟發展，不顧環境污染的發展沖動，樹立低碳經濟，可持續發展的科學發展理念。為了預防地方政府“先斬后奏”，新修訂《環境保護法》規定：凡是依法應當進行環境影響評價的建設項目，其環境影響評價文件未依法報經法定的審批部門審查批準的，建設單位都不得開工建設。否則，將被責令停止建設，處以罰款，并可責令其恢復原狀。新環保法去除了以往限期補辦環評手續的規定，只要未經環評審批的建設項目，即使已建成也不能補辦環評手續，將成為非法項目，這項條文將直接從源頭控制環境污染。

三、新環保法賦予政府應對霧霾等環境污染公共事件的應急管理責任

新環保法增加了環境污染公共監測預警的機制，要求縣以上人民政府在以霧霾為代表的這類環境污染的公共事件發生時，可能影響到公共健康和環境安全的時候，應當建立環境污染的公共監測預警預案、及時公布預警信息，做好突發事件的風險控制、應急準備、應急的處置和事后恢復的工作，推動環境公共污染危險的減緩。

四、新環保法強調政府環保政績的剛性評價機制和硬約束、設立科學考評機制

唯GDP論英雄，地方保護主義，是新環保法不能嚴格執行的重要因素。轉變政府綜合績效考核評價方式，，使環保轉變成為“硬約束”而不是“軟指標”，可以有效轉變政府思維定勢，注重環境保護，考評體系注重環境考評與人員考評相結合、約束與激勵機制相結合、統一目標與分類實施相結合及客觀評價與主觀評價相結合。

五、新環保法推進環保行政問責、實現引咎辭職制度化

新環保法建立完善國家環境行政監察機制，完善行政問責制度。明確了政府環境保護問責主體，將環境保護責任落實到個人，尤其是明確主要領導為第一責任人、分管領導是直接責任人的要求。將環境保護工作納入領導干部政績考核中，把環保與工作業績和個人升遷獎懲掛鉤，切實實行“環保一票否決制”。