我國失地農民城市化保障機制創新研究

姜軍　董娟

摘要：在新型城鎮化的背景下，失地農民城市化問題愈加嚴重，解決失地農民問題的有效途徑是提出完善的失地農民城市化保障機制。完善的保障機制有利于推進城鄉一體化的進程，對于社會進步也具有重要意義。文章首先分析了全國失地農民城市化保障問題的現狀，然后借鑒國外及港臺地區較為成功的同類狀況保障安置經驗，提出了一套基于安置補償金分類分期使用的失地農民城市化保障創新機制。

關鍵詞：失地農民；城市化；保障機制；創新

一、引言

失地農民城市化是指在新型城鎮化的背景下，失地農民在失去賴以生存的土地后逐步轉變為城市居民，與城市居民享受同等待遇的過程。失地農民為城鎮化的進程做出了巨大犧牲，政府和用地企業有義務解決其生存問題，為其生活提供保障。但是，近年來因社會發展導致征地規模逐漸擴大，失地農民的數量亦隨之增加，同時由于現存社會保障制度不完善，農民自身素質較低等原因，導致失地農民較難適應城鎮生活，城市化問題嚴重，生活缺乏保障，因此，如何解決失地農民城市化保障問題已成為新型城鎮化必須首要考慮的問題。

二、我國失地農民城市化保障機制現狀

（一）征地補償不合理

目前，我國現有的征地補償費如表1所示。由表1可知，目前現有的征地補償標準主要以年產值為基準，通過計算年產值來計算征地補償費，以這種計算方法計算的征地補償費僅僅考慮了失地農民因土地被征收而造成的直接損失，而對于其他因此造成的相關損失，則未考慮，例如相鄰土地損害補償費、干擾補償損失費等，由此可見，征地補償標準缺乏科學性。同時，由于現有征地補償的分配機制不完善，導致部分地方的分配比例非常不合理，失地農民作為主要的征地受害者，應得到最大比例的征地補償費，但是現實是失地農民僅能得到5%～10%的征地補償費，該補償金根本無法保證失地農民的基本生活。總之，現有的征地補償標準無法滿足人們的生存需求，必須制定嚴格合理的征地補償標準，確保失地農民的生活無憂。

（二）保障體系較單一

雖然我國規定的失地農民保障方式多種多樣，主要包括貨幣補償安置，留地安置，就業安置，社會保障補償安置，住房安置等。然而，根據實際調查可知，目前國內在進行失地農民的城市化保障安置時，實際用到的安置方式僅有一種，即主要采用一次性貨幣補償的方式對失地農民進行補償安置，保障體系比較單一。

貨幣安置方式操作簡便，補償安置費較高，短期內獲得較高的收益，居民比較愿意采用此種安置方式，但是一次性貨幣安置方式存在的弊端也較多。貨幣安置沒有從長遠的角度出發，農民失去土地相當于失去工作、基本的社會保障以及未來的養老保障，雖然一次性的貨幣安置可以短時間內讓農民過上富裕的日子，但是一段時間之后，沒有穩定工作的農民生活失去保障，可持續生活受到威脅。在“種田無地，就業無崗，社保無份”的狀況下，農民勢必會為了生存引發動亂，因此一次性貨幣安置不利于社會穩定。從可持續發展的角度看，失地農民的安置應該采取多種模式結合的方式，可以將貨幣安置與其他安置方式結合起來，例如拿出一部分補償款用于為村民辦理養老等保險以及就業培訓等。美國、德國、日本等國外發達國家以及我國香港、臺灣等地的失地農民城市化保障機制已相對比較完善，可以借鑒其成功的經驗。

三、國外及香港、臺灣地區可借鑒經驗

（一）國外可借鑒經驗

國外的土地屬私有制，且征地制度已經有完善的法律保障，故其因征地導致的失地農戶無法生存的狀況極少發生。當然，另一重要原因在于國外關于失地農民的城市化保障機制比較成熟，對于完善我國失地農民的城市化保障機制具有重要的借鑒意義。

國外政府的失地農民城市化保障機制的成功經驗主要體現在兩方面：一是征地補償合理；二是堅持“授人以魚不如授人以漁”的方針，主要通過提高農民的就業機會來保障其日常生活。例如，英國政府除按照土地的市場交易價格對農民進行補償外，同時注重對失地農民進行教育培訓，提高工作技能，通過提高農民自身的就業素質保障農民的生活；美國的做法與英國相似，但是比起英國更為合理，失地農戶獲得補償更多，美國失地農民的補償由當前市場交易價格和可預期的未來價值組成，同時可享受一定的稅收優惠，且美國政府會安排就業培訓，提高失地農民自身的素質以緩解就業壓力，完善失地農民城市化保障機制；相比較中國，日本的社會保障體系相當完善，一方面，失地農民可通過參加各種技能培訓提升自身能力，有效解決就業問題，另一方面，完善的社會保障機制可保障失地農民的基本生活，保證失地農民無后顧之憂。

國外很多發達國家關于失地農戶城市化保障問題均取得一定的成果，其中德國在社會保障制度和就業培訓兩方面比較成功，值得我們借鑒學習。德國是首個建立社會保障制度的國家，其社會保障體系是經過基本生活保障、醫療保障、養老保障等是一步一步逐漸建立起來的，最終確保每個公民均能享受到完善的社會保障，保證居民生活無憂。在就業方面，德國為了保證就業率，注重加強職業培訓，政府每年財政撥款80多億馬克用于就業培訓，提高農民的就業技能，確保失地農戶可以適應相應的崗位。

（二）香港、臺灣地區可借鑒經驗

我國香港和臺灣地區關于失地農民的城市化保障機制相對比較完善，可以為完善我國大陸地區的保障機制提供一定的經驗。香港征地時，政府不僅給予失地農民當日市價的土地賠償金，而且對于被征土地所包括的農作物、家禽等損失也會進行賠償，務必保證被征農民的合法權益受到保護，盡量降低農民利益的損傷程度；臺灣地區關于征地賠償的法規較多，所定的補償標準也各不相同，但是其基本原則為土地補償費除了基本的地價補償外還必須包括地上附著物的賠償以及因征地對其他土地造成的損傷的補償等。港臺地區的失地農民安置措施表明，應盡可能公平地對待失地農民，這里公平不僅僅是指應該按照市場交易價格對農民進行補償，而且還應考慮到農民因征地受到的其他損失，政府必須將這些損失因素都考慮進去，盡量保證農民日后的生活無憂，做到以人為本。

綜合比較國外及港臺地區的成功經驗，可以發現：首先，征地補償價格較高，均以市場交易價格為基準，有的甚至增加其他額外的補償，其實質與土地市場交易類似。這種做法可以保證失地農民的基本生活，為失地農民的生活提供保障，同時可以保證土地資源的合理利用，避免浪費。其次，為了保障失地農民的基本生活，建立完善的社會保障體系，包括養老保險、醫療保險等。健全的社會保障體系可以減少失地農民對生活的擔憂，可保障農民的生存，有效緩解就業壓力。最后，注重失地農民的就業培訓。失地農民自身的素質較低是其就業困難的根本原因，對其進行就業培訓，提高文化素質以及專業素質，可以增加就業的機會，是保證失地農民就業的直接有效的措施。

四、基于分類分期使用補償金的城市化保障機制建議

（一）制定合理的補償標準

根據國外及港臺地區失地農民城市化保障的成功經驗，可以看出國外以及香港臺灣地區比較注重保障農民的權益，盡可能給予農民合法合理的補償，不僅補償農民失去的土地價值，而且將農民因征地受到的其他損失也計算在內，確保農民現有生活水平不低于原有的生活水平。

因此，根據國外及港臺地區的成功經驗，建議我國政府在制定征地補償標準時可以考慮除征地補償費、安置補助費等四項費用以外的其他補助費，例如相鄰土地損害補償費、干擾補償損失費等補償費。同時補償價格應以市場交易價格為基準，基于“公平公正”為原則進行評估。總之，征地補償應做到以人為本，切實考慮失地的生活需求，保障失地農民的合法權益，確保失地農民的生活無憂。

（二）建立多元化的保障體系

根據國外較成功經驗，為了解決我國失地農民的城市化保障問題，應該建立多元化的保障體系，創新城市化保障機制。本文以分類分期使用安置補償金的創新理念為基礎，將安置補償金劃分為三個部分，通過分類使用，分期支付的方式建立一套創新的失地農民城市化保障機制來緩解失地農民的生存壓力（如圖1所示）。

分類使用即將征地補償金劃分為完善社會保障體系，完善就業培訓機制，支付農民征地補償金等三個不同的部分進行使用；分期支付即將各類費用交給私人機構進行經營，按期支付相關費用，確保征地補償金合理合法使用，保障失地農民的合法權益，避免克扣失地農民補償金的事件發生。

1. 完善社會保障體系

完善的社會保障體系可以從長遠的角度保障失地農民的生活，有效緩解失地農民的就業壓力，對于解決失地農民的就業安置問題意義重大。

根據德國的成功經驗可以看出，醫療、養老、基本保障是社會保障體系最基本的三項內容，因此完善社會保障體系主要以上三方面做起。結合我國的特殊國情，完善社會保障體系的具體做法為：在失地農民找到工作之前，社會保障金一部分由政府補貼，其余部分從征地補償金中抽取。根據德國的經驗，1/3社會保障金由政府負擔，但是結合我國的特殊情況，失地農民的社會保障金由政府負擔一大部分，因此，建議此部分補償金不超過5%。將社會保障金交給私營機構進行管理，并設監督機構，確保失地農民的社會保障金按期支付，合理利用。保證失地農民可以享受與城鎮居民同等水平的社會保障：退休者可以按時保量地領取養老金，所有居民均可享受公費醫療，暫時無法工作的人們可以享受基本的生活保障，確保失地農民生活無憂。在失地農民找到工作后，其社會保障金由所在企業負責，政府也可適當給予一定的補助。

2. 完善就業培訓機制

根據國外的成功經驗，要完善我國失地農民的就業機制，提高就業率，必須注重加強失地農民的就業培訓，這是保證失地農民就業率的重要舉措。國外著名的舒爾茨經濟理論亦驗證了這個道理，舒爾茨認為勞動力的素質在生產發展中具有舉足輕重的作用，提出應該通過教育、培訓等形式加強勞動者的人力資本投資，通過這種方式不僅可以提高勞動者就業素質以及就業機會，而且可以以更快的速度實現城鎮化。因此建議提取一部分征地補償金用于完善就業培訓機制，加強就業培訓的力度（見圖1）。根據有關規定企業應當按照職工工資總額的1.5%～2.5%提取職工教育培訓經費，以此作為基準，建議此部分資金比例不超過3%。

完善就業培訓機制是失地農民就業安置的重中之重，注重就業培訓是實現失地農民可持續生計的有效措施。完善就業培訓機制應遵循失地農民的就業意愿，對于愿意參與培訓的居民一定盡可能滿足他們的就業意愿，若居民愿意接受高層次勞動者的就業培訓，可安排他們參與，但是為了保障就業質量可以安排一定的考核，通過考核的人可以安排就業，不通過的繼續培訓或者安排其他崗位，如果居民想從事保潔、保安、綠化等體力勞動，也應安排一定的就業培訓，提高就業素質。對于不愿意參與培訓的失地農民，若居民想繼續從事農業，則盡可能就近安排其從事農業，假如居民愿意自主創業，政府應該提供一定的資金、法律幫助等。總之，通過完善就業培訓機制，盡可能提高失地農民自身的就業素質以及創業能力，進而提高失地農民的就業機會，緩解就業壓力，保障社會安定。

3. 分期支付農民征地補償金

為了避免一次性支付農民征地補償金的弊端，建議分期支付農民的征地補償金，在扣除社會保障金及就業培訓費之后，其余92%的征地補償金應分期發放。具體做法為：建立成立由非政府官員組成的專門的資金管理機構，將剩余的農民征地補償金交由機構管理。在失地農民的工作尚未穩定前，機構按月向農民發放征地補償金，根據各市最低工資標準，每月支付不低于最低工資標準的生活補助；在確保失地農民的工作穩定（穩定標準為工作滿2年）后3個月內將剩余的征地補償金全部發放給農民，不得拖欠。同時，對于需要交納學費、醫療費等特殊情況的家庭，在情況屬實下可多發放一些補償金。

綜上所述，以征地補償金分類分期使用為基礎建立一套完善的多元化就業安置機制對于解決失地農民就業安置問題意義重大。不僅避免了一次性貨幣補償安置方式的弊端，提高了失地農民的就業率，同時可以有效緩解政府的資金壓力，有利于促進城鄉一體化的進程，是解決失地農民就業安置問題的有效措施。

五、結語

綜上所述，在城鎮化過程中，失地農民城市化問題急需解決。借鑒國外及港臺地區成功經驗，可知提高補償標準，給予農民合理的補償費用，完善社會保障體系，重視就業培訓，分期支付補償金，建立多元化的失地農民城市化保障體制是解決失地農民生活保障問題的有效措施。因此，解決我國失地農民城市化保障問題應從提高征地補償標準、完善社會保障體系、完善就業培訓制度等方面做起，以此為基礎建立分類分期使用安置補償金的城市化保障創新機制。

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（作者單位：北京建筑大學）