從中石油連續事故淺析遼寧地方政府公共危機管理能力

郭遠紅 劉莉 王君

摘 要：近年來，由于受到種種因素的干擾，因石油而引發的事故頻頻發生，給社會及人們的生產與生活造成了不小的傷害。在應對石油連續事故中，要重點發揮政府的公關危機管理能力，采取積極有效的措施將事故帶來的影響降到最低。本文結合這幾年所發生的事故，重點探討如何將政府的公關危機能力發揮到最大。

關鍵詞：石油;政府;公關危機;管理能力

2010年到2014年中石油在大連4年內連續發生了8起安全事故，這些安全事故不僅嚴重破壞了自然生態環境而且造成了慘痛的人員傷亡和巨大的經濟損失，造成極壞的社會影響，也成為備受關注的公共危機事件。

2010年7月16日，中石油位于大連保稅區的輸油管道發生爆炸起火，部分輸油管道被燒毀，大量的原油泄漏并污染了附近數百平方公里的海域。初步統計這次事故不僅造成的22330.19萬元直接財產損失，還致使1名消防員受重傷，1名消防員犧牲，1名中石油工作人員受輕傷、1名中石油工作人員失蹤。

2010年10月24日，中石油的工作人員在拆除“7·16”事故油罐時曾著過火油罐內的殘留原油竟又一次著火，3名工作人員在火災中遇難。

2010年12月15日，距離“7·16”事故著火油罐（103號油罐）僅80米的中石油大連新港儲油罐區附近再次發生火災。

2011年7月16日，中石油大連石化公司廠區內1000萬噸常減壓蒸餾裝置換熱器發生泄漏并著火，火災雖然沒有造成人員傷亡但熊熊大火燃燒了6個多小時才被熄滅，造成了巨大的經濟損失。事后29名事故責任人受到了行政和黨紀處分，14名相關責任人被追究了刑事責任，當時出任中石油董事長、黨組書記蔣潔敏也因此受到了警告處分。

2011年8月29日，中石油大連石化分公司儲存柴油約800噸的875號柴油罐由于工作人員操作過程中發生靜電起火引發爆炸，未造成人員傷亡。

2011年11月22日，因雷擊中石油位于金州新區的31、32號原油罐起火。

2013年6月2日，中石油大連石化分公司的一個用于儲存焦油等雜料的939號罐發生一起責任事故，事故造成了697萬元的直接經濟損失并導致2人受傷，2人失蹤。事后依照有關規定給予24名相關責任人行政處分，其中3名責任人被依法追究刑事責任。

2014年6月30日，大連岳林建設工程有限公司工人在施工時誤將中石油新大一線輸油管鉆漏，導致原油泄漏，溢出的原油在排污管網的出口處燃起大火，經過消防官兵的奮力搶救被撲滅，幸無人員傷亡。

中石油這幾次安全事故引發了一系列的公共危機，從政府的應對行為上分析，遼寧省地方政府具備一定公共危機管理能力，但仍有許多不足之處，具體表現在以下幾個方面。

第一，遼寧地方政府制定了較為全面應急預案，啟動應急預案較及時，但在應對公共危機上仍缺乏經驗，應急預案實施能力不足。2010年7月16日，中石油在大連新港碼頭的輸油管線發生爆炸起火。事故發生后遼寧省和大連市迅速啟動了公共危機應急預案，積極展開救援工作。17日，國家海洋局北海分局啟動應急機制，成立了海上溢油事故應急指揮部，利用航空遙感、衛星遙感、船舶監視和陸岸巡視等立體化手段對海上溢油進行全天候的嚴密監視和漂移預測。中國海監船連夜趕赴事故附近海域、國家海洋環境監測中心連夜進行取樣監測、中國海監飛機抵達事故海域上空、海洋監測人員連續對海洋環境樣品進行采取并開展分析評估……北海分局及時發布監視監測情況，為各級政府應急處置提供可靠依據。[1]

2014年6月30日18時58分，中石油新大一線輸油管被鉆漏，大量原油溢出并引發明火。中石油發現管道壓力異常，立即停止作業并啟動應急預案，組織工作人員到現場搶修。消防官兵經過3個小時的奮力撲救終于撲滅大火，幸無人員傷亡。但是這一事故仍然反映出地方政府缺乏預判能力和協調機制，交通管制、疏散人群等應急措施不夠及時有效。

第二，遼寧地方政府比較注意總結經驗教訓并積極開展各種形式的公共危機事故的聯合應急演練，但應急培訓的專業化程度仍然不夠，平時演練廣度和深度也不夠，難以滿足應急救援的現實需要。“7·16”事故發生后，當時的大連市政府秘書長徐國臣表示一定要總結經驗教訓，確保安全生產。例如大連經濟開發區供電分公司與開東供電分公司曾參加了由金州安監局、消防大隊、新區應急辦等十五家單位聯合組成的金州新區燃氣管道泄漏事故應急演練。聯合應急演練，不僅全面檢驗了供電員工的快速反應能力和協同作戰能力，也進一步理順了與政府各部門的配合流程，為處理較大的災害性事故積累了寶貴的經驗。在應急演練中發現地方政府的各類專業救援隊伍存在布局不合理且人手不足的問題，救援隊伍快速集結能力、現場處置能力和協同作戰能力都有待于加強。

第三，政府注重風險預防，努力做到危機管理前置，但監管機制不健全安全隱患排除仍不到位。2009年4月，有關機構對中石油在大連的油庫進行了環境影響預警評估，評估提示油庫罐區的火災爆炸危險指數等級較嚴重。各類機電設備集中且操作頻繁的原油泵房最容易泄漏和散發油氣，如果電氣設備不符合防爆要求或者通風不良極有可能發生爆炸。[2]盡管有預警在先，僅1年多的時間爆炸事故就真的發生了，這說明安全隱患并沒有很好的排除。

2013年11月安監總局進行了全國范圍內的各類管道安全整治，發現很多行業都存在突出的安全生產隱患，如城市燃氣和油氣輸送管線埋藏過淺、安全間距不足、違章占壓管線、部分管道老化等。雖然經過多次排查整治但事故屢屢發生，這就不是一個企業或是一個人的問題，而是政府管理的問題了。

涉及油氣管道安全的主要監管部門及各部門職責如何劃分尚不明確，而且缺乏能夠協調多個主管部門的運行機制。在油氣管道的安全問題上安監總局希望作為行業主管部門的能源局能夠承擔更多的安全事故和安全監管責任。而能源局認為其職能是規劃全國油氣管道，并統籌協調跨省的管道運行，法律沒有規定能源局要承擔監管管道安全的職能。監管主體的不明確，監管機制的不健全限定了政府的公共危機管理能力。[3]

第四，地方政府在公共危機管理中扮演的角色，各部門承擔責任并不明確。政府對城市的管理能力，體現在對城市的發展規劃上。可是我們的地方政府，在城市化建設方面缺乏規劃性，往往由開發商驅動，或者是企業推動，橫向缺乏整體上的大局觀，縱向缺乏時間上的連續性，使得地方政府在城市管網的鋪設、管理、信息備案等方面都有漏洞。據不完全統計，政府中對地下管線具有管理權的部門有30多個，而且這些部門之間缺少溝通、信息共享機制也不健全。各屆領導的管理方法也有較大的差異，地下管網的建設時間上沒有連續性，在地域管理上有割裂性，在管理上缺乏協調性，一旦出現地下管網方面的公共危機則難認定政府各部門間的責任。

上海祥誠商品檢驗技術服務有限公司大連分公司和天津輝盛達石化技術有限公司這兩家承包商承擔了大連“7·16”漏油事故的主要責任，大連市和中石油只分擔了次要責任。在國外的案例中，受害者和肇事者是通過法院來溝通賠償的，“7·16”漏油事故賠償方案是大連政府出的，其程序的公正性受到質疑。賠償程序啟動也非常緩慢，事故發生整整5個月，環境評估報告尚未出臺，養殖戶的賠償啟動緩慢，一波三折，一些養殖戶甚至走上了進京上訪的道路。[4]中石油和大連市政府經過反復協商事故的賠償問題達成一致意見：由大連市政府負責油污清理結束后的賠償工作，由中石油投資在大連的長興島建設年產2000萬噸的煉油項目和年產100萬噸的乙烯項目。由此可見，不但地方政府各部門間的責任沒有劃分清楚，地方政府與肇事企業之間的責任也不明確。

第五，地方政府在公共危機的事故調查、善后處理等方面尚且缺乏經驗，公共危機管理的執行能力不足。“7·16”大連漏油事故發生后，遼寧省政府事故發生后的第3天組建調查組調查事發時的值班人員、操作人員和外籍油輪。調查顯示事故原因十分明確，操作人員在暫停卸油后仍繼續注入了有強氧化劑的原油脫硫劑造成輸油管道內發生化學爆炸，無法及時關閉儲罐閥門，原油帶著火沿地下管溝流淌，火勢一度十分危急，該事故屬于典型的責任事故。但在善后處理方面官方的環境評估報告一直未公布，事故責任方中石油甚至沒有公開道歉。不只是環境影響評估報告遲遲不能出臺，就連泄露石油的具體數量也是眾說紛紜，最早流傳的漏油量是1500噸，大連市海洋與漁業局對外宣稱，海上溢油回收率為92%，共回收11227噸海上石油，根據這個數據，大連附近海域的漏油量約在13000噸左右。但綠色和平邀請理查德·斯坦納教授在大連的實地調查后認為，海上泄露的石油遠不止這個數據。理查德·斯坦納教授根據漏油回收量和泄漏源頭的規模估算，大連漏油量應在6萬噸至9萬噸左右。

5年之后，2015年6月25日，大連市環保志愿者協會宣稱，中石油擬拿出2億元成立海洋生態專項資金，為“7·16”大連溢油事故埋單。[5]中國沒有明確的法律規定如何管理和使用環境專項基金，因此，這筆資金是由地方政府或賠付企業直接或間接操控。地方政府怎樣利用這筆資金，能否有效恢復海洋生態，如何接受社會公眾監督，如何保障運作方式公開透明這些問題都不明朗。

“7·16”大連漏油事故這一公共危機的賠償方案主要由大連市政府自己確定的，大連市海洋漁業局曾起草一份初步賠償方案，2010年年底小范圍內征求意見時，將污染海域分為三個等級，預計補償款不超過5億元。2011年5月，大連市政府下發市長辦公會會議紀要，確定由當地政府承擔海事賠付，補償總額不超過8.76億元。從未公開環境評估報告、不確切的漏油數量、不明朗的專項資金和遲緩出臺的賠償方案表明地方政府公共危機管理執行能力的欠缺。

第六，在公共危機的管理上地方政府扮演著重頭戲，企業和社會組織的力量沒有得到充分發揮，地方政府與其他組織之間的合作能力尚待加強。2014年6月30日中石油輸油管被鉆漏事故發生后，不僅大連市委市政府主要領導第一時間趕到現場指揮，安監、消防、公安、環保等管理部門也迅速組織人員到現場應急處置，疏散附近群眾，市政部門全面排查原油流經區域所有涵洞、暗渠、雨水井、污水井。中石油管道公司組織人員對事故溢油進行清理回收。國家海洋局北海分局一位官員解釋稱，“大連事故發生位置處在黃海區域內的近海海域，善后和修復工作主要由大連市政府自己負責解決，國家海洋部門不掌握這些情況，也不便表態。”[6]由此可見，地方政府在公共危機的應對、善后等方面都起到了主導的作用，而肇事企業以及社會組織都僅起到了輔助作用，地方政府與社會組織之間的合作能力確需加強。

總之，從遼寧地方政府在應對中石油幾次事故的行為上看，遼寧地方政府具備了一定的公共危機管理能力但遠未達到較高水平，仍有較大的提升潛力。相信隨著公共危機管理實踐的不斷豐富，遼寧地方政府的公共危機管理能力也會日益改善和提高。

參考文獻：

[1]竺效.大連油污案受損漁民能否獲賠？——拷問環境侵權賠償法律的救濟范圍[J].環境保護，2010（23）.

[2]王瀅芝.2010水界那些事[J].中國建設信息（水工業市場），2010（12）.

[3]李毅.剖析大連“四年八爆”內因[J].勞動保護，2014（9）.

[4]葉檀.傲慢的中石油刻意遺忘痛苦的漁民[J].經濟學人，2010（10）.

[5]葉勇飛.大連油污事件由誰擔責？[J].環境保護，2010（18）.

[6]李毅.剖析大連“四年八爆”內因[J].勞動保護，2014（9）.