新常態下省以下地方審計機關人財物統一管理之管見

王小平

最近，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善審計制度若干重大問題的框架意見》及相關配套文件，明確提出了對省以下地方審計機關人財物進行統一管理，這是新常態下我國審計發展史上重要里程碑。搞好這次改革，對進一步完善現行審計體制、強化審計監督工作，具有十分重要的意義。

一、省以下地方審計機關人財物統一管理是適應新常態的需要

當前我國經濟和社會正處于發展的“新常態”，對省以下地方審計機關人財物進行統一管理，從本質上說，就是在現行的省以下地方審計機關雙重管理體制上，進一步強化上級審計機關對下級審計機關的領導，加強審計工作，使審計工作更好地適應經濟社會發展“新常態”。

一是有利于依法獨立行使審計權，提高監督能力。對省以下地方審計機關人財物實行統一管理，核心是保障地方審計機關依法獨立行使審計監督權，從地方審計機關領導干部管理、機構編制和人員管理、經費預算和資產管理、審計項目計劃統籌管理、審計執法責任、審計信息化等方面，均由省級審計機關統一管理，有利于上級審計機關對下級審計機關的支持和關愛，減少地方政府制約，排除對審計工作的各種外部干擾，實事求是地披露相關問題，更好地發揮審計在新常態中的監督和促進作用。

二是有利于統籌審計力量做好重點工作，提高審計質量。對省以下地方審計機關人財物統一管理，有利于加強審計項目統籌，確定重點審計領域、編制中長期審計規劃和年度計劃，保證在一定周期內實現審計全覆蓋；有利于上級審計機關統籌本地區審計資源，集中力量做好重點審計項目，避免重復審計，堵塞審計監督漏洞；有利于建立審計成果和信息共享機制，加強地方各級審計機關，不同審計項目之間的溝通交流，提高審計質量。

三是有利于加強地方審計干部隊伍建設，提高人員素質。對省以下地方審計機關人財物統一管理，有利于把住審計人員“入門”關，提高審計人員的職業勝任能力；有利于從嚴管理審計干部，打造一支政治素質高業務能力強的審計隊伍；有利于加強審計干部思想作風建設，提高審計人員依法審計的能力。

四是有利于強化上級審計機關對下級審計機關直接領導，提高審計效率。對省以下地方審計機關人財物實行統一管理，將加強對下級審計機關班子成員的管理，強化對地方審計機關的機構設置、人員配備、績效考核、職務升降等組織領導；在審計計劃、項目實施、審計報告、質量檢查、審計程序上逐步實現網上審理、網上計劃管理、數字化審計、送達審計、網上培訓等方面實現資源共享，有利于審計質量提高。

二、省以下地方審計機關雙重領導體制難以適應新常態

目前，我國省以下地方審計機關實行的是地方政府和上級審計機關雙重領導體制，這種體制難以適應經濟社會發展“新常態”。

1.難以保障省以下地方審計機關依法監督的獨立性。現行的省以下地方審計機關雙重領導體制，地方審計機關領導干部管理、人員編制、職務升遷等都主要受制于地方政府；地方審計機關的經費來源、人員工資、福利獎懲都由地方政府決定。而上級審計機關僅是對下級審計機關進行業務指導，下級審計機關班子成員任免征求上報審計機關意見也僅是圖程序、走過場而已。在這種雙重領導體制下，地方審計機關在揭露、查處地方部門和單位違法違規問題和提出處理意見時，不得不聽命于地方政府領導，獨立行使審計監督權就成為一句空話。

2.難以保障省以下地方審計機關依法監督的公正性。從長遠和整體看，國家利益和地方利益是一致的，但是兩者利益有時也會產生矛盾，地方政府在履行職責時會優先考慮地方利益，并以保護這種利益為己任。由于下級審計機關吃、住、行的生活安排和工作環境都由地方政府決定，當審計中發現地方利益和國家利益相沖突時，必然會服從地方利益，影響對地方政府依法監督的公正性。

3.難以保障省以下地方審計機關依法監督的規范性。現行的省以下地方審計機關雙重領導體制，審計機關按照法定程序制定的審計計劃和具體執行審計過程中，地方政府領導有時往往會超越審計監督的范圍和權限，給地方審計機關交辦一些與審計工作不著邊際的業務，影響地方審計機關規范性執法。

4.難以保障省以下地方審計機關依法監督的全面性。實行審計全覆蓋是中央、國務院交給審計機關的一項重要任務，現行的省以下地方審計機關雙重領導體制，基層審計范圍受到局限，一些如國稅、地稅、供電、郵政、電信、移動、煙草、銀行等與經濟活動密切相關的單位均屬于條管，不屬于基層審計機關監督范圍，再加上上級審計機關授權審計很少，這些條管單位多年沒有審計，形成了審計盲點。

三、省以下地方審計機關人財物統一管理需要適應新常態

正確把握省以下地方審計機關人財物統一管理需要處理方方面面的關系，使審計工作主動適應“新常態”。

一要處理改革創新與遵守憲法法律規定的關系，體系“依法性”。現行的地方審計機關雙重領導體制是根據《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國審計法》確定的，實行省以下地方審計機關統一管理，要在現行法律框架內進行改革，省以下地方審計機關圍繞各級地方黨委、政府中心工作開展審計的職能沒有變，只能在保障地方審計機關依法獨立行使審計監督權的政策措施、保障機制、工作制度，運轉方式等方面作一些調整和優化。

二要處理上級審計機關與地方政府的關系，體現協調性。對省以下地方審計機關人財物實現統一管理后，地方審計機關除按上級審計部門要求依法獨立開展審計外，還必須繼續發揮審計工作更好地服務地方經濟發展的作用，除了參加上級審計機關統籌的審計項目以外，還要結合當地中心工作，提出項目計劃，報上級審計部門批準實施，上級審計機關應支持下級審計機關的工作，統籌組織審計力量，開展本地區重大項目審計，要統籌協調好上級審計機關和地方政府的關系，既贏得上級審計機關對工作的重視，又贏得地方政府的支持，促進審計業務工作提升和地方政府經濟社會發展。

三要處理上級審計機關與下級審計機關的關系，體現整合性。對省以下地方審計機關人財物實行統一管理，并不意味著上級審計機關直接安排下級審計機關的所有審計工作，上級審計機關統籌省級范圍內的審計資源，省以下地方審計機關應主動接受、積極推進。同時下級審計機關也要注重本地實際和特點，在完成統籌省以上審計項目的情況下，發揮地方審計機關的自主性和創造性，結合本地區實際開展一些自選項目，對本地區重點資金、重點項目實施審計，為地方政府經濟和社會發展作出貢獻。

四要處理全覆蓋審計與重點審計的關系，體現科學性。實行審計全覆蓋，是黨中央國務院交給審計機關的一項任務，省以下地方審計機關人財物統一管理后，有利于上下級審計機關構建橫向到邊、縱向到底的全覆蓋審計監督網絡。要堅持科學規劃、統籌安排、分類實施，在摸清審計對象底數的基礎上，分類確定審計重點和審計頻次，對重點部門、單位以及關鍵崗位的領導干部加大審計頻次，提高審計能力和頻率，確保審計監督實效，實現有重點、有步驟、有深度、有成效的全覆蓋。

（作者單位：南城縣審計局）