建設新農協推進基層社綜合改革

北京農禾之家咨詢服務中心研究部

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建設新農協推進基層社綜合改革

北京農禾之家咨詢服務中心研究部

為何要選擇試點新農協

2016年4月8日，由供銷合作社領辦的新型綜合性農民合作組織——新農村綜合發展合作協會（以下簡稱“新農協”）在河北省內丘縣金店鎮正式成立。金店鎮6個試點村自愿入會的農戶達1541戶，入會率為83%。河北省供銷合作社系統改造鄉鎮基層社成為“以農民為主體”“為農服務的綜合性組織”的探索有了實質性進展。

本刊特邀為河北省供銷合作社建設“新農協”提供理論指導和智庫支持的北京農禾之家咨詢服務中心研究部將初步成果撰寫成文，并在此與讀者分享。

新農協試點工作的開展是河北省供銷合作社系統推進基層社綜合改革的一次大膽嘗試，未來會遇到哪些困難，最終又能否借此把基層社改造為農民自己的合作經濟組織，本刊將持續關注。

自黨中央、國務院《關于深化供銷合作社綜合改革的決定》的11號文件發布以來，河北省供銷合作社積極探索基層社改造路徑，以期把基層社辦成以農民社員為主體的合作社。經過審慎思考和廣泛征求意見，河北省供銷合作社選擇了一條艱難的改革之路：以建設新農協為突破口，推進基層供銷合作社綜合改革。他們認識到，基層社改革、密切與農民的利益聯結，事關鄉村社會基礎結構的重整，不僅對供銷合作社系統能否長期存在有生死攸關的作用，對于黨和國家更是能否長治久安的筑底工程。供銷合作社要為國家的前途命運著想，甘做人梯、甘做支點，讓黨和政府使得上勁，將橫亙在面前的巨石搬開。

首先，通過調研和遴選，河北省供銷合作社選定了省級貧困縣——內丘縣做基層社改革試點。內丘縣委、縣政府相關領導都曾在供銷合作社任職，對供銷合作社有了解、有感情、有抱負。河北省社與內丘縣委、縣政府多次會面商談試點，互發文件保障試點。可以說，征得縣委、縣政府的大力支持是試點取得體制性保障和政策性突破的根本要件。

其次是尋找外腦。以中國社科院社會政策研究中心負責人為首組成的一個“三農”研究團體——北京農禾之家咨詢服務中心研究部，在河北省供銷合作社的感召下，與之簽訂了在內丘縣推進基層社改革試點的咨詢服務合同，受托組成試點研究組，提出基層社改革方案，并參與改革全過程，為其提供理論指導和智庫支持。

體制內統一步調和借助外腦，是河北省供銷合作社在基層社攻堅戰中采取的戰略方針。半年多的試點初步成效證明，這一方針是正確和有效的。

綜合性農民合作組織建在鄉鎮是適度的。對適度人口規模的鄉村地域施以合作制引導，不僅可以幫助農民分享農業服務規模化的經濟收益，還能助其得到消費服務、社區福利和文化教育服務等多方面的增值和超值收益。

試點的迫切性

試點研究組認為，2015年中發11號文件提出的“新形勢下加強農業、服務農民，迫切需要打造中國特色為農服務的綜合性組織”以及要“以密切與農民利益聯結為核心，以提升為農服務能力為根本，以強化基層社和創新聯合社治理機制為重點，因地制宜推進體制改革和機制創新”已經指明了供銷合作社的改革目標，關鍵在于如何造出船或橋，開辟道路，實現目標，從此岸到達彼岸。不解決船和橋的問題、不解決路線問題，基層供銷合作社的改革目標只能是水中月、霧里花，可望而不可及。

目前中國農村的狀況已經基本見底，2億7千多萬農民在外打工，1億多老人、兒童和婦女在家留守。鄉村不僅經濟、社會、文化一片蕭條，而且兩極分化的程度及速度比城市還要嚴重許多。國家提出2020年之前要精準扶貧、精準脫貧，采取的是資金、物資、干部統統下村的傾盆大雨方式，而以往脫了貧又返貧的大量事實證明，如果找不到一條可持續地讓農村、農業、農民共富、共享的道路并形成穩定的機制和體制，城鄉斷裂就不是危言聳聽。顯然，中央對供銷合作社“打造中國特色為農服務的綜合性組織”的要求的確是切中時弊、非常迫切的。

借鑒成熟經驗

改造基層供銷合作社成為“姓農”“為農”“務農”的“綜合性組織”，就是到達彼岸的船或橋。這是全國供銷合作社體系的基礎工程，也是供銷合作社綜合改革最終能否取得成功的保障。

經試點研究組的多年研究，日、韓以及中國臺灣地區歷經半個多世紀的農協探索就是可借鑒的船或橋。其要點是：

第一，在人多地少、就業壓力大的地域，不適合采用大型家庭農場或農業公司模式實現農業現代化，可從小規模家庭經營過渡為適度家庭規模經營。過渡期間，鄉鎮一級規模化的綜合性農協及其系統體系是上佳配套。第二，綜合性農協是吸引農民自愿參加的法定機構，由于能提供農戶所需的經濟、社會、生態、文化的綜合性服務，所以具有超越農業企業和一般專業合作社的功能和社會地位成為經濟和公益雙強的鄉村組織，進而獲得國家法律和政府長期穩定的支持。第三，這個組織通過理事會和總干事權能分立、經營利潤支持社會服務形成社區生態鏈循環、增長和保有農協自有資產等三個規則，自我構建了長期穩定的內部治理和激勵機制，即便在市場化、全球化競爭慘烈的今天，仍可保持其重要的社會經濟地位。這種模式以綜合服務的規模化替代了單一種植的規模化，以農戶合作組織的規模化替代了公司的規模化，以所在地社區的規模化替代了跨區域、非連貫的規模化，所以能夠形成人的在地集聚效應，從而帶來物質的集聚效應和規模效應。

人的聚集規模必須適度，過大或者過小都達不到最佳的社會經濟效應。經驗證明，綜合性農民合作組織建在鄉鎮是適度的。對適度人口規模的鄉村地域施以合作制引導，不僅可以幫助農民分享農業服務規模化的經濟收益，還能助其得到消費服務、社區福利和文化教育服務等多方面的增值和超值收益。

要借鑒日本、韓國、中國臺灣地區的經驗，造就鄉村的綜合性合作組織，路在哪里？中國特有的困難又是什么？目前，改革進入艱難時期，最難啃的硬骨頭就是積習難返的利益格局。面對難題，以往的經驗教訓告訴我們，最為重要的是體制內思想統一、步調統一、下定決心向目標推進，而這些，源自對我國鄉村困境的認知和判斷。

據國家統計局報道，2015年中國人均GDP約合8016美元，這與大半個世紀以前日本、韓國、中國臺灣地區設立農協（農會）的經濟條件已經有了天壤之別。最近5年，國家投給農村的資金都接近或者超過萬億元，大有以國家實力買下農村之勢。可是，人不是物，物可以買斷而人不能。如何讓國家的巨額投資能通過農民的合作、通過農民合作組織的自治與共治，達到國家和農民都期望的共富、共享、共贏的效果？

面對中國“三農”的這一歷史命題，中國式的綜合性農民合作組織要誕生和成長壯大，其重點并不在于脫離體制的純商業市場的打拼，而是要沖破與科學發展和市場經濟不相適應的部門利益條塊分割、互為掣肘、重復浪費，“三個和尚沒水吃”的痼疾，大刀闊斧進行權力重組和資源整合。政府要拿出革自己命的勇氣，在扶持新農協成長中建立健全行政權力科學化、公開化、規范化的運行機制，同時釋放資源，放開空間。

我們得承認，我們所處的是半行政、半市場的環境，市場的各種不規范滲入了政府各個部門，這與農協（農會）建設初期的環境完全不同。從國情出發，綜合性農民合作組織要駕馭好非規范的市場，就必須得到來自黨和政府大膽創新、革除體制機制弊端的全力支持。

如何設立農民廣泛參與、民主管理與職業性社會化服務并舉的鄉鎮新農協？如何處理好與其他組織的關系？是設立新農協的兩大重點。

試點的目標

試點研究組內部經反復討論，將中發11號文件提出的“中國特色為農服務的綜合性組織”定名為“新農村綜合發展合作協會”。它是農民為主體的姓農、為農、務農的綜合性社團，在解決了主體是農民的“姓農”的問題之后，對傳統基層社進行供給側改革成為主要方向。既要保留并發展鄉鎮供銷合作社原有的購銷流通職能，還要逐步增設為農服務的合作金融和保險、農技推廣、生態保護、社區服務、文化教育等新功能并推動鄉村治理創新。尤其是要在黨和政府的支持下，成為鄉鎮地域各類項目和服務“一口進出”的樞紐型組織。這樣才能實現“服務農民生產生活的生力軍和綜合平臺”“黨和政府密切聯系農民群眾的橋梁紐帶”的目標。

試點的要點

“新農協”主要由所在鄉鎮的專業農民和兼業農民所組成。會員以戶為單位，不僅包括農業勞動力，家庭中的老人、孩子、婦女，外出務工人員全在內。涉農的各類組織都可自愿加入成為團體會員。新農協在鄉鎮社區的廣覆蓋，決定了應需求所提供的供給側的服務必然具有綜合性和公益性。

“新農協”由縣供銷合作社主管，在縣民政局注冊為社團法人。以其社團的法律性質區別于政府行政機構、企業與合作社。但新農協又不是一般社團，而是服務于自愿入會的農戶生計和生活的社區性的社會經濟社團，是社會企業類型的鄉村公益社團。章程規定可以經營，經營的利潤要用于本鄉鎮社區為農的公共服務。即新農協兼具公益性和經營性。公益性需要經營支持，經營是為了實現公益性。為了組織的規范性和治理的需要，一個鄉鎮只能設立一個新農協，農民不得重復加入不同鄉鎮的新農協。

如何設立農民廣泛參與、民主管理與職業性社會化服務并舉的鄉鎮新農協？如何處理好與其他組織的關系？是設立新農協的兩大重點。

首先，必須明確試點是體制內的改革，要在黨和政府直接領導下進行。縣委政府成立供銷合作社改革試點領導小組，縣委書記擔任領導小組組長。成員為縣涉農各部門負責人。領導小組負責改革試點的推進、督導、協調。縣分管副職擔任領導小組辦公室主任，辦公室設在縣供銷合作社，負責日常協調。試點鄉鎮也要依照以上原則組成試點小組，由鄉鎮書記任組長。成員為鄉鎮黨政領導、鄉鎮各有關部門負責人、各行政村黨支部書記，新農協籌備組負責人。

其次，以合作制為原則，對于新農協的組織和治理結構、規章制度進行系統設計。包括農民入會和選舉理、監事程序、新農協章程，理事會與總干事的權能分立制度，對領導人的罷免、彈劾辦法、總干事工作制度和考核標準，接受政府委托項目和與公司合作項目的程序與制度、互助金融制度、財務管理制度（資產、收支、分配規則）、會員入股投資項目的管理與分配，等等。

此外，還要做好費用籌集。新農協具有自主經營的功能，在進入成熟期后，應該做到自負盈虧。但在試點的籌備期和運營初期，要多渠道籌集資金。政府、上級供銷合作社以項目投資、項目補貼、費用補助等多種方式對新農協給予必要的資金支持。新農協要建立獨立的財務制度，賬目公開，接受會員的民主監督。政府、上級供銷合作社要定期、不定期對其賬目和資金使用情況進行審計。

“新農協”與農民專業合作社聯合社、基層供銷合作社的關系，目前的方案是聯合社、供銷合作社進入新農協做團體會員，在保持各自獨立性基礎上進行合作。在新農協未獲得體制認可時期，向政府各部門申報項目存在困難，利用聯合社和基層社來進行此項工作是解決辦法之一。另一辦法是利用供銷合作社完備的組織體系，以各級聯合社的社有企業支持新農協的農資、消費品購銷等業務。目前，河北省供銷合作社已經與金店鎮供銷合作社達成供化肥的協議。運用市場手段，建立供銷合作社層級之間的新型經濟關系，不僅對增強新農協的經濟實力和市場競爭能力有益，也對中發11號文件要求的探索聯合社社企分開的機制和體制有利。