制度創新視角下我國城鄉基本公共服務均等化路徑探析

孫偉仁　張　平　徐珉鈺

（大慶師范學院，黑龍江大慶163712）

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制度創新視角下我國城鄉基本公共服務均等化路徑探析

孫偉仁張平徐珉鈺

（大慶師范學院，黑龍江大慶163712）

摘要：十八大報告明確提出“基本公共服務均等化總體實現”的目標，并將其視為改善民生、構建和諧社會的重要任務。現階段我國存在嚴重的基本公共服務城鄉不均等現象。要實現城鄉基本公共服務的均等化，必須立足國情、加強法治，不斷推進制度創新，從戰略規劃、供給制度、財政體制、供給模式、決策機制和評價考核制度等方面采取有效措施，逐步實現城鄉基本公共服務均等。

關鍵詞：基本公共服務；均等化；城鄉；路徑；制度創新

一、引言

我國農村地區基本公共服務水平較低，城市與農村之間差距較大，且有擴大趨勢，由此導致城鄉居民基本權利和發展機會不均等，嚴重阻礙和諧社會建設。隨著我國經濟繼續平穩快速發展和財政收入不斷增長，將為基本公共服務均等化目標實現奠定必要的物質基礎。探討實現城鄉基本公共服務均等化目標的路徑，對于改善民生、統籌城鄉發展、維護社會穩定具有重要意義。

國內外學者主要從完善公共財政體制和健全政府管理機制兩個視角提出了推進城鄉基本公共服務均等化的路徑。一是公共財政體制方面：Hood提出通過均衡性轉移支付提高公共服務最低標準［1］；金人慶等主張調整中央財政支出結構、加大對農村和欠發達地區基本公共服務的轉移支付力度、健全財權和事權相匹配的財稅體制［2］；彭健等認為應調整轉移支付結構，增加均等作用顯著的一般性轉移支付，減少對均等化具有反向作用的稅收返還及體制補助［3］；湯學兵等提出應規范專項轉移支付［4］；管永昊等認為應加強對轉移支付的監督及對均等化效果的評估［5］。二是政府管理機制方面：Beesley和Hansmann分別提出應使私人部門［6］和非營利的第三方部門［7］參與公共服務的供給，Dennis認為供給方式選擇取決于由多數人投票評定的服務質量［8］，可以提高公共服務供給效率，緩解政府資金不足；郁建興等主張將公共服務的供給方與生產方分離［9］，張開云則進一步強調應根據基本公共服務性質的不同采取不同的供給機制［10］，形成政府機制、市場機制和社會機制共同作用的格局；徐志國提出將公共服務均等化作為政府績效考核體系的重要硬性指標，并建立相應的問責機制，有效解決政府公共服務供給動力不足問題［11］；Denhardt提出應在公共物品供給問題上為公民提供充分發表意見的機會［12］，郭小聰提出應建立公民參與機制、加強決策過程透明度［13］，以滿足公眾偏好，提高公眾滿意度。學者的研究成果對我國城鄉基本公共服務均等化目標的實現有重要借鑒意義，但結合我國現階段實際情況，從制度創新層面系統探討我國城鄉基本公共服務均等化路徑的文獻不多，尚有較大研究空間。本文擬通過對我國城鄉基本公共服務非均等現狀的分析，從制度層面深入剖析導致城鄉基本公共服務非均等的深層原因，在此基礎上，從制度創新視角提出我國城鄉基本公共服務均等化的路徑。

二、我國城鄉基本公共服務現狀

近年來，為提高人民生活水平，我國各級政府不斷加大對公共服務的財政投入，并注重向農村地區傾斜，農村基本公共服務水平得到較快提高。但我國農村基本公共服務整體上還處于較低水平，與城市相比差距較大，存在嚴重的城鄉非均等現象。主要表現在以下幾個方面：

（一）城鄉義務教育水平非均等

從城鄉義務教育投入經費來看，城鄉之間的差距比較明顯。由表1可知，2013年初中城鄉生均教育經費比為1.34，小學城鄉生均教育經費比為1.24，而城鄉之間生均公共財政預算教育經費差距更為顯著，初中城鄉比達到2.42，小學城鄉比為2.1。《2013國家教育督導報告》顯示：城市與農村的教師達標率差距在縮小，但高學歷、高職稱教師的差距有不斷擴大趨勢；農村教學儀器設備條件較差，教學手段單一；農村音樂、體育、美術等學科專任教師嚴重不足，素質教育難以實現。

（二）城鄉公共衛生水平非均等

我國80%的衛生資源集中在城市，農村只占衛生資源的20%，農村醫療衛生機構普遍存在設施落后、人員缺乏等問題［14］。由表2可知，2003年到2014年間，我國農村公共衛生水平顯著提升，農村年人均衛生費用從2003年的274.67元上升到2013年的1274.44元，上漲了4.64倍；2014年農村每千人口衛生技術人員數為3.77人，是2003年的1.67倍；2014年農村每千人口床位數為3.54張，為2007年的1.77倍。但是，城鄉之間的公共衛生差距依然明顯。2013年，人均衛生費用的城鄉比為2.54倍，城鄉差距有逐年縮小趨勢，年人均衛生費用城鄉比從2003年的4.04倍降到2013年的2.54倍；而每千人口衛生技術人員城鄉比不僅沒有降低，反而從2003年的2.16倍增大到2014年的2.57倍，城鄉差距在不斷擴大；樂觀的是每千人口床位城鄉差距不斷縮小，每千人口床位城鄉比從2007年的2.45倍降到2014年的2.21倍，但降幅較小，城鄉差距依然顯著。

表1　2013年全國城鄉義務教育經費情況　（單位：元）

表2　2003—2014年我國農村、城市公共衛生狀況

（三）城鄉基本社會保障水平非均等

近年來，我國農村社會保障制度逐步完善，在擴大農村基本社會保障覆蓋面和提高農村基本社會保障水平上取得較大進展，但整體水平依然較低。當前，我國農村社會保障制度包括新農村合作醫療保險、新型農村社會養老保險等社會保險制度；農村最低生活保障、農村五保供養、農村傳統救濟等社會救濟制度。盡管農村社會保障種類有所增加，覆蓋面較廣，但與我國城鎮社會保障制度比起來，差距很大。我國城鎮已建立包括社會保險制度、社會福利制度、住房保障制度等較為完善的社會保障系統。而農村社會保障水平較城市不僅在種類上較少，在保障力度上也有明顯差距。如：2015年農村社會養老金人均為86元，而城市基本社會養老金為322元，企事業單位職工養老金人均達到2600元；2015年5月份城市最低生活保障支出水平為287.8元/年/人，而農村僅為130.5元/年/人①數據來源于民政部網站《2015年5月份社會服務統計月報》。。

（四）城鄉就業服務水平非均等

就業服務關系民生問題，屬于基本公共服務范疇。隨著我國經濟社會的快速發展和市場化程度的不斷提高，整體就業服務水平有較大提升，但城鄉之間的非均等問題依然顯著。城市形成了較為完善的就業服務體系，包括就業供求信息發布、就業政策咨詢、職業指導、職業培訓、職業介紹、勞動保障事務代理等，并且信息化、現代化程度較高。與此形成鮮明對比的是，農村的就業服務水平低下，農村公共就業服務體系尚未成形。我國農村剩余勞動力數量巨大，據《2014年全國農民工監測調查報告》顯示，2014年全國農民工總量為27 395萬人，同比增長1.9%，農村公共就業服務需求不斷擴大。鄉鎮就業服務機構，設施條件差、工作人員缺乏、就業信息發布少、信息發布不及時，服務機構服務能力低下；農村就業培訓機構數量極少，培訓內容與崗位需求脫節且針對性及實效性差。農村就業服務投入資金嚴重不足，農民工參與積極性不高。

（五）農村基本公共服務供求結構性失衡

基本公共服務的供求結構性失衡是指基本公共服務供給與居民基本公共服務需求不匹配。農村除了基本公共服務供給總量不足，基礎設施條件較差，教育、醫療、社會保障、就業服務等公共服務水平相對偏低以外，還存在較嚴重的基本公共服務供求結構性失衡問題［15］，這在一定程度上擴大了城鄉基本公共服務非均等的程度。導致這一問題的本質原因可能在于相比城市而言，鄉鎮政府的服務能力較弱。由于各地的現實狀況不同，農村居民基本公共服務需求也存在較大差異，但鄉鎮政府依據自身供給能力決定基本公共服務供給，導致本就匱乏的農村基本公共服務與居民的現實需求不匹配，造成公共資源供給低效和一定程度的浪費，居民對基本公共服務的滿意度較低［16］。如：我國農村養老服務機構床位不足老人數量的5%，但床位空置率達到50%以上；目前農村基本公共服務的財政投向結構中，建設環節所占比例較高，但對設施的管護投入卻相對缺乏，導致農村基礎設施利用率較低，使用期限縮短。

三、城鄉基本公共服務均等化的制度困境

造成我國城鄉基本公共服務不均等的主要原因來自于制度層面，制度障礙導致城鄉居民在發展機會、發展過程和發展結果等方面均存在較大差距。

（一）城鄉二元的公共服務供給制度

城鄉二元經濟社會結構導致公共服務的城鄉供給差異。以城鄉戶籍不同為基礎，城鄉居民在教育、醫療、社保、就業等公共服務方面被區別對待。城市居民的公共服務有較好保障，且資金主要來源于財政撥款，而農村的公共服務需求得不到滿足，資金缺口部分轉嫁給農民。盡管近來年國家財政加大力度支持農村公共服務水平提升，但并未形成城鄉一體化的公共服務供給機制。導致城鄉二元公共服務供給制度的主要原因是我國的城鄉二元戶籍制度，不僅阻礙了生產要素在城鄉之間的自由流動，也導致城鄉發展機會不均等，進一步加劇了城鄉差距。

（二）公正財政體制不合理

我國現階段實行財政分權制度，基層政府財政較為艱難，沒有充足的資金用于公共服務。因現行轉移支付結構不合理，無法通過轉移支付方式平衡政府間的財政能力。專項轉移支付存在不規范和執行不到位現象，這些因素都制約轉移支付的均等化效果。此外，在公共服務供給上，中央政府和地方政府之間存在事權不明確和不合理問題，地方政府由于財政能力不足將部分成本轉嫁給農村居民。

（三）政府績效評價體系不完善

政府績效評價體系不僅是客觀評價政府績效的標準，也是引導政府工作方向的“羅盤”［17］。我國現行的政府績效評價體系是以經濟發展為主要指標，經濟增長指標的完成程度也在很大程度上影響官員升遷，由此導致基層政府形成“重經濟、輕服務”的施政理念。雖然有些地方政府的績效評價體系中在“履行職責”里考慮了公共服務提供狀況，但公共服務所占的權重非常低，甚至可以忽略不計，更未涉及城鄉基本公共服務均等化程度這一指標。在這種政府績效評價體系的影響下，地方政府和農村基層政府的公共服務供給動力明顯不足。

（四）公共服務供給決策機制不科學

我國公共服務的供給仍沿用以“政府”為中心的單一主體模式，企業和非政府組織參與基本公共服務供給或生產的程度不高［18］。政府在公共服務供給決策時存在一定程度主觀隨意性，可能偏離公眾利益最大化目標。此外，絕大部分農村尚未形成有效的公眾需求表達機制，使得農村基本公共服務供給與公眾需求之間存在矛盾，農民不需要或不急需的公共服務被過量提供，而急需的公共服務卻供給不足，這種結構性失衡造成公共資源浪費和農村基本公共服務公眾滿意度低的狀況，在一定程度上加劇了城鄉基本公共服務的不均等。

四、實現城鄉基本公共服務均等化的制度創新

經濟基礎與制度設計是影響城鄉基本公共服務均等化實現程度的兩個關鍵因素。我國經過幾十年的快速發展，實現城鄉基本公共服務均等化的經濟條件已經基本具備，但原有的制度體系已經不能適應新的形勢。因此，當前我國經濟社會發展的新形勢下，亟需從制度創新的視角做好頂層設計。

（一）系統制定戰略規劃，為城鄉基本公共服務均等化提供明確方向

城鄉基本公共服務均等化的實現是一個系統工程，涉及到諸多層面的改革，需要系統制定戰略規劃。首先是基本公共服務內容和均等化標準的界定，這其實也是對均等化目標的確定；其次是總目標的階段劃分及逐步實現問題，城鄉基本公共服務均等化的實現不能一蹴而就，需要根據現實情況分階段實現，并且城鄉基本公共服務均等化也是一個動態發展演進的過程；最后是配套保障措施的設計問題，對于均等化目標能否實現起著至關重要的作用。

（二）打破二元供給模式，建立城鄉統一基本公共服務供給制度

要想實現城鄉基本公共服務的均等化，打破現有的城鄉二元公共服務供給模式，建立城鄉統一的基本公共服務供給制度是必經之路。我國正在推進的新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險并軌就是一次有益嘗試，未來需建立全面的城鄉一體化基本公共服務制度。同時，在建立城鄉統一的戶籍制度后，消除勞動力、資金、技術等要素在城鄉間雙向流動的制度性障礙［19］，讓城鄉居民擁有均等的發展機會，共享社會經濟發展成果。

（三）建立合理的城鄉基本公共服務均等化財政支持體制

財政能力是實現城鄉均等化的基本保障。為建立合理的財政支持體制，首先應該優化公共財政的支出結構，提高用于基本公共服務的比例；其次，應明晰各級政府在公共服務方面的事權，如義務教育、社會保障、醫療衛生等全國性的基本公共服務應由中央財政統一負責，而公共體育、公共文化、公共交通、公共安全等地方性的基本公共服務應由地方財政負責；再次，應健全財權與事權相匹配的財稅體制，允許地方政府積極探索有效的稅制改革，使其形成穩定的公共服務資金來源，同時加大中央財政對農村的傾斜力度，增強農村政府的公共服務財政支出能力；最后，應優化轉移支付結構，增加財政能力平衡效果好的一般性轉移支付力度，規范專項轉移支付，有針對性地扶持農村相對匱乏的基本公共服務供給，并重點改善農村貧困群體的基本公共服務水平。

（四）以滿足公眾需求為導向，建立科學的基本公共服務決策機制

政府應在公共物品供給問題上給公民提供充分發表意見的機會［20］。因此，應以滿足公眾需求為導向，創新基本公共服務決策機制，有效解決基本公共服務供求結構性失衡問題。農村居民的基本公共服務需求有別于城市居民，不同時期、不同地區，居民對基本公共服務的需求也有所不同，急需程度亦不同，如果政府在做基本公共服務供給決策時未先了解居民的需求，無疑會導致供求的結構性失衡。所以在基本公共服務供給決策中應讓作為消費主體的居民參與，使其參與基本公共服務政策的制定、執行和監督過程，建立順暢的需求表達機制，使居民（尤其是農村居民）的利益訴求得到充分及時的表達，避免政府決策的隨意性和主觀性，最終形成公眾參與、專家咨詢和政府決策相結合的基本公共服務決策機制。

（五）借助市場機制的作用，探索以政府為主導的基本公共服務多元供給模式

西方發達國家的成功經驗已經證明，基本公共服務供給或生產主體的多元化、供給渠道和供給形式的多樣化，可以有效提高基本公共服務的質量和效率［21］。隨著我國居民基本公共服務需求的不斷提高，單純依靠政府很難解決公共服務總量供給不足和城鄉不均等的問題，這就需要在政府的主導下，鼓勵企業、社會組織等各類主體積極參與，構建有效的合作機制和監管機制，發揮市場機制合理分配資源的作用，并通過制度傾斜方式有效引導市場資源轉向農村，快速提高農村基本公共服務水平。另外，還可按照基本公共服務性質和作用不同分類，采取差異化供給方式。同時，引進國外先進經營管理模式，以此提高基本公共服務供給的運作效率和專業化水平。

（六）建立完善的均等化評價體系和政府績效考核體系

基本公共服務均等化的評價體系不僅要將財政投入指標納入其中，還應考慮產出與效率指標，同時著重考慮公眾滿意度這一關鍵指標。具體需要收集和跟蹤居民的需求和滿意度信息，有針對性地供給，并對基本公共服務的推進效果進行評估。從財政投入、設施條件和公眾滿意等三方面綜合制定城鄉基本公共服務均等化的評價體系，從而全面有效地評估城鄉基本公共服務均等化水平。此外，應進一步明確各級政府在基本公共服務問題上的權責，將城鄉基本公共服務均等化的推進效果納入政府績效考核體系。

五、結論

綜上，我國城鄉在義務教育、公共衛生、社會保障、就業服務等方面存在著較嚴重的不均等現象，在農村基本公共服務的供求結構上也存在失衡問題。造成上述問題的主要原因來自于制度層面，制度的不完善導致城鄉基本公共服務的不均等，具體包括城鄉二元公共服務供給制度、公共財政供給體制不合理、政府績效考評機制不完善、公共服務供給決策機制不科學等。要實現城鄉基本公共服務的均等化，須從制度創新的角度提出解決路徑，具體包括系統制定城鄉基本公共服務均等化的戰略規劃、建立城鄉統一的基本公共服務供給制度、建立合理的城鄉基本公共服務均等化財政支持體制、形成以滿足公眾需求為導向的基本公共服務決策機制、探索以政府為主導的基本公共服務多元供給模式以及建立完善的城鄉基本公共服務均等化評價體系和政府績效考核體系。

本文從制度創新視角探討了實現我國城鄉基本公共服務均等化的路徑，但仍存在一定的局限性，如：部分數據時效性不強，數據不夠全面；提出路徑多是在宏觀層面的框架性建議，不夠具體等。今后將繼續深入研究城鄉基本公共服務均等化問題，并注重建議的可操作性。

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作者簡介：孫偉仁（1985-），男，大慶師范學院經濟管理學院講師，研究方向為服務經濟。

基金項目：國家社會科學基金青年項目“我國農村服務業發展的理論與實證研究”（13CJY092）；黑龍江省哲學社會科學研究規劃項目“公眾滿意視角下黑龍江省基本公共服務均等化問題研究”（15GLE11）

中圖分類號：F812

文獻標識碼：A

文章編號：1672-3805（2016）02-0027-06

收稿日期：2016-02-24