中國碳排放權交易法律制度的構建

2016-06-02 09:06:08王宏巍勾曉彤

東北農業大學學報(社會科學版) 2016年2期

王宏巍　勾曉彤

（東北林業大學，黑龍江哈爾濱150040）

中國碳排放權交易法律制度的構建

王宏巍勾曉彤

（東北林業大學，黑龍江哈爾濱150040）

摘要：碳排放權交易最早是在《京都議定書》框架下提出的減排措施，旨在幫助發達國家完成減排目標，后續被各國在完成國內減排時廣泛采用。我國在《京都議定書》框架下并不承擔強制減排義務，因此碳交易制度起步較晚。我國于2011年開設碳排放權交易試點，并明確提出將在2017年建立全國范圍內的碳排放權交易制度。從我國目前開展的碳排放權交易試點情況看，碳交易制度主要缺陷是立法層級較低，涵蓋的主體行業領域狹窄，交易對象范圍不統一，配額分配方式單一。鑒于此，我國應盡快從提高立法層級、擴大交易主體涵蓋范圍、擴大交易對象范圍、明確交易總量控制和配額初始分配、完善交易監管等方面健全碳排放權交易法律制度。

關鍵詞：氣候變化；碳減排；碳排放權交易

我國現已成為世界溫室氣體排放總量最大國家，發達國家對我國減排施加的壓力越來越大，盡管在2020年以前我國并不承擔國際強制減排義務，但《巴黎協定》要求國家自主承諾減排義務，勢必使我國在自主減排方面采取更有效措施。一方面應在工業、能源、交通、林業等領域做出實質性改變，減少溫室氣體排放；另一方面也應采取靈活多樣的碳減排手段，尤其注重市場機制運用。碳排放權交易是國際公認的有效減排手段，但我國碳排放權交易制度目前仍在試點階段，國家已明確要在2017年建立全國碳排放權交易制度。為此，應當從我國碳排放權交易的試點實踐出發，進一步完善碳排放權交易制度，使我國碳排放權交易市場在法律上盡快與國際接軌。

一、碳排放權與碳排放權交易界定

碳排放又被稱為溫室氣體排放，因《京都議定書》中明確包括二氧化碳在內的6種溫室氣體，國際上在計算溫室氣體排放量時，通常將二氧化碳之外的5種溫室氣體折算成相應的二氧化碳計算單位，統稱為二氧化碳當量，因此國際上通常用碳排放指代溫室氣體排放。有學者指出“溫室氣體排放權是指權利主體為生存與發展需要，由自然或者法律所賦予的向大氣排放二氧化碳等溫室氣體的權利，這種權利實質上是權利主體獲取一定數量的氣候環境資源使用權”［1］。從法律視角看，碳排放權是一個國家或一國之內的碳排放主體在法律框架之內允許排放溫室氣體總量的權利。此排放權是對氣候系統的使用權，權利的表現形式應是分配給國家或碳排放主體的排放配額。

碳排放權交易是指有減排義務國家或溫室氣體排放企業，為控制溫室氣體排放總量，通過項目合作或轉讓，削減溫室氣體排放量，促使國家或企業在最小減排成本內完成碳排放控制任務。碳排放權交易是對排污權交易的借鑒與發展，因此碳排放權交易也應在總量基礎上確定配額分配，各交易主體根據實際需要決定是否購買或出售配額。對于碳排放權交易總量，既可是應當允許的排放總量，也可是應當削減的總量，將允許排放總量或者削減總量分配給有減排義務的國家或企業。配額初始分配后，政府應建立完善的交易市場，核查交易主體削減的排放量，經過核查的減排配額方可在市場交易，其與排污權交易存在較大差別。

從法律制度角度看，碳排放權交易法律制度框架應包括以下內容。首先是碳排放總量控制制度，從全球角度而言，一般有兩種確定總量方式，一種是根據氣候系統自身演化進程，從技術角度測得相對穩定的溫室氣體排放總量，即氣候系統中溫室氣體未造成破壞影響的溫室氣體總量；第二種是根據國際社會達成的法律文件，如《京都議定書》，確定溫室氣體減排總量。就一國范圍而言，溫室氣體排放總量一般是規定一定時期內，排放主體允許排放的最大總量；其次是碳交易適用范圍。碳交易適用范圍的確定，涉及兩方面問題，一是哪些溫室氣體的排放主體參與碳交易，而這又涉及具體行業與領域；二是碳交易適用區域，如《京都議定書》主要規定發達國家之間展開碳交易，而我國國內試點省市中，交易區域僅限定為試點省市區域范圍內；再次，碳排放權交易法律制度中還要解決配額分配問題。配額分配方式主要包括免費發放、定額出售、拍賣等方式，但目前國際與國內配額分配以免費取得為主。碳排放權交易法律制度中還要解決監測、報告與核證問題。監測報告和核證問題，“包括對排放設施的監測追蹤制度、排放量與履約情況的報告和核查報告證實性核證制度”［2］，碳交易結果得到確認，必須依賴監測、報告和核證制度。當前對于監測、報告和核證采用的通行做法是委托具有相應資質的監測、核證第三方機構做出；最后碳排放權交易制度的實施還需有效監管，保證碳交易市場穩定。

二、碳排放權交易的國際演進歷程

聯合國《氣候變化框架公約》（以下簡稱《公約》）是世界上第一個為全面控制二氧化碳等溫室氣體排放，應對全球氣候變暖給人類經濟與社會帶來不利影響的國際公約，是“創建氣候控制全球體制的第一步”［3］，也是國際社會在治理全球氣候變化問題時展開國際合作的基本框架。在碳交易減排方面，《公約》雖然未具體規定發達國家的減排目標與時間表，但仍對允許發達國家通過碳交易展開減排作出框架性規定，核心體現是《公約》第四條中對發達國家承諾的規定。《公約》第四條第2款a項中明確指出，發達國家應限制人為溫室氣體排放，這是公約要求發達國家率先開始減排的最直接規定。同時為保證發達國家在減排方面的合作，a項中還明確指出，發達國家締約方可同其他締約方共同執行這些政策與措施，也可協助其他締約方實現本公約目標。盡管此規定未明確提出締約方間可展開碳排放權交易，但締約方間的合作與協助通過碳交易形式完成，因此《公約》第四條第2款a項的規定，既可作為發達國家減排的直接國際法依據，也為《京都議定書》的碳交易機制確立提供依據。

1997年通過的《京都議定書》是《公約》生效后取得的最大成果，積極意義在于為發達國家設定具體減排目標與時間表，標志國際應對氣候變化的減排進入強制性階段。《京都議定書》關于碳交易的基本框架通過“京都三機制”形成。《京都議定書》第六條確立“聯合履約機制”（JI），第十二條確立“清潔發展機制”（CDM），第十七條確立“排放貿易機制”（ET）。“京都三機制”是對《公約》第四條第2款a項中規定締約方共同執行政策或協助其他締約方完成公約目標的具體體現。聯合履約是指，《公約》附件一所列發達國家間可開展溫室氣體投資減排項目，項目投資國可獲得該項目產生的減排單位，完成《京都議定書》下的溫室氣體減排指標。清潔發展機制是由發達國家向發展中國家開展項目投資與技術轉讓，項目減少的溫室氣體排放量將計入發達國家減排指標中，用于折抵《京都議定書》規定的減排指標。排放貿易則限定在發達國家間展開，發達國家可將本國富余溫室氣體削減量以貿易形式轉讓，轉讓目的是為另一締約方完成《京都議定書》的減排指標。

“京都三機制”允許締約方通過合作或協助方式在境外采取減排行動，其中聯合履約與排放貿易均由發達國家締約方合作完成，清潔發展機制則是發達國家與發展中國家間的合作。《京都議定書》中有關碳排放權交易確立的“京都三機制”在實施方面均具有較嚴格規則，包括：項目產生的減排量或者轉讓的削減量必須在締約方國家間開展；聯合履約與清潔發展機制的項目必須經過有關締約方批準；三機制中的減排量必須經指定經營實體核證；聯合履約與清潔發展機制轉讓的減排量必須具有額外性。《京都議定書》之后的《波恩協議》《坎昆協議》以及2015年巴黎氣候大會上通過的《巴黎協定》中均進一步肯定了碳排放權交易在減排中的重要地位。

三、中國碳排放權交易的現狀評價

（一）碳排放權交易的立法現狀

從法律層面而言，我國無專門性氣候變化方面法律，也無碳排放權交易法律，但從環境保護與規制企業的排放行為看，與碳排放交易相關的法律包括《環境保護法》《循環經濟促進法》《清潔生產促進法》《大氣污染防治法》《節約能源法》《可再生能源法》等，但均不屬于專門性碳排放權交易法律。

為更有效參與《京都議定書》框架下的清潔發展機制，2004年5月國家發改委、科技部和外交部聯合發布《清潔發展機制項目運行管理暫行辦法》，2005年10月以國家發改委為牽頭單位，聯合科技部、外交部、財政部出臺《清潔發展機制項目運行管理辦法》。該《管理辦法》分別對許可條件、管理和實施機構、實施程序以及項目產生溫室氣體減排量的收益分配加以明確規定。但此《管理辦法》屬行政規章，法律層級較低。

2012年6月13日，國家發改委公布《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》。該《暫行辦法》共六章三十一條，就自愿減排項目管理、項目減排量管理、減排量交易、審定與核證管理等主要內容展開規定。

為進一步加強我國碳排放權交易試點，2014 年12月國家發改委公布《碳排放權交易管理暫行辦法》。該《暫行辦法》共四十八條，分為總則、配額管理、排放交易、核查與配額清繳、監督管理、法律責任、附則七章。

雖然目前國家尚未出臺較高層級法律，但七個試點省市在近兩年內共計出臺15個相關地方性法規及規范性文件。效力雖較低，但在短時間內對碳排放交易制度主要方面作出規定，如對總量目標與覆蓋范圍、配額分配、違約處罰以及交易規則等的規定［4］。

（二）碳排放權交易試點現狀

我國從開展碳排放權交易試點以來，“截至2015年年底，七個試點碳市場中國碳排放交易網（CCER）累積交易量約為3 600萬噸。截至2016年3月9日，七個試點碳市場的碳配額累積交易量約為4 854萬噸，成交額達13.8億元人民幣。”［5］七個試點中，湖北占42.57%，重慶占0.49%，上海占8.82%，北京占9.02%，廣東占14.35%，深圳占22.12%，天津占2.63%。由此可知，湖北碳交易市場最活躍，而重慶碳交易市場成交量最少。七個試點省市在碳排放權交易涵蓋行業領域、配額方法與方式、交易品種與溫室氣體種類等方面的規定與做法也存在差異，詳見表1。

（三）中國碳排放權交易制度的缺陷性分析

1.碳排放權交易的主體范圍較窄。從當前開展碳排放權交易的七個試點省市覆蓋行業主體范圍看，各地方主要將工業領域中能源密集型行業列入交易主體范圍，主要包括電力、鋼鐵、石化、水泥、化工、有色、冶金、建材、紡織、汽車及其他設備制造、醫藥、造紙、橡膠和化纖行業。而針對非工業行業領域交易主體，北京允許服務業交易；而上海列入的非工業行業包括航空、機場、港口、商場、賓館、商務辦公建筑和鐵路站點；深圳將大型公共建筑和建筑面積達到一萬平方米以上的國家機關辦公建筑業主列入交易主體范圍。盡管當前我國碳排放權交易主體涵蓋的行業領域已達一定規模，但被列入行業領域的交易主體在年排放量上也受一定限制，如北京規定行政區域內的固定設施年二氧化碳直接排放與間接排放總量1萬噸（含）以上；上海市規定工業企業年碳排放量兩萬噸及以上，非工業領域行業年碳排放量一萬噸及以上的企業可參與碳交易；廣東省規定年排放2萬噸二氧化碳或年綜合能源消費量1萬噸標準煤及以上的企業；深圳規定任意一年碳排放量達三千噸二氧化碳當量以上的企業；天津規定年碳排放量2萬噸以上的企業；湖北省規定在2010年和2011年任一年內綜合能耗6萬噸及以上的工業企業；重慶規定任一年度排放量達到2萬噸二氧化碳當量的工業企業可參與碳交易。由此可見，我國碳排放權交易不僅未覆蓋溫室氣體的全部行業領域，而且各主體排放均根據歷史排放法規定須達到一定排放規模，才能展開碳排放權交易。

2.碳排放權交易對象不統一。從當前國際上與我國碳排放權交易試點看，碳排放權交易對象包括兩個部分，一是溫室氣體的種類，二是交易產品的類型。首先從溫室氣體種類看，目前我國碳排放權交易試點實踐中，北京、上海、天津、廣東、深圳、湖北六個試點省市均只有二氧化碳一種溫室氣體允許交易，僅重慶市規定，二氧化碳、甲烷、氧化亞氮、氫氟烴、全氟化碳、六氟化硫六種溫室氣體均可交易。其次，從碳排放權交易的產品類型看，目前碳排放權交易試點中規定的交易產品類型主要包括兩類：一類是碳排放配額，另一類是自愿減排量。在允許交易并經核證的自愿減排量方面，各試點省市也主要認定工業領域可開展自愿減排量交易，而對其他領域的自愿減排量認定較少。僅北京將節能項目碳減排量、林業碳匯項目碳減排量，湖北將林業碳匯減排量納入可自愿減排范圍，而廣東、深圳和重慶規定的經交易主管部門批準的其他交易品種在實踐中并不明確，限制碳排放權交易的品種類型。

表1　七個試點省市碳排放權交易概況

3.碳排放權配額分配方式較單一。從當前我國碳排放權交易試點的碳排放配額分配方法看，主要采取歷史排放法與基準線排放法。七個試點中，北京單獨采取歷史排放法，廣東省采取歷史法與碳強度績效獎勵相結合辦法，其他省市均采用歷史排放法與基準線排放法相結合的配額分配方法。配額的具體分配方式，無償發放是當前試點階段各省市主要采用的配額分配方式，北京、上海、重慶均采用單一無償分配方式，天津、深圳、湖北、廣東則采用無償分配為主，有償分配為輔的配額分配方式，如深圳無償分配給參與主體的配額應占90%，廣東省免費發放給企業的配額占95%以上。在天津、深圳、湖北、廣東有償分配方面采取的方式主要是定價發放與拍賣發放兩種，上海也規定待時機成熟逐步推行拍賣等有償分配方式。我國當前碳排放權交易正處于試點階段，因此在配額分配方式上以無償發放為主，更有利于引導交易主體參與，但從長遠看，從無償發放到有償發放的轉變則是必然。

四、中國碳排放權交易制度架構

2016年1月國家發改委辦公廳下發《關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知》，明確提出“結合經濟體制改革和生態文明體制改革總體要求，以控制溫室氣體排放、實現低碳發展為導向，充分發揮市場機制在溫室氣體排放資源配置中的決定性作用，國家、地方、企業上下聯動、協同推進全國碳排放權交易市場建設，確保2017年啟動全國碳排放權交易，實施碳排放權交易制度。”［6］由此可見，全面推動碳排放權交易市場，建立完善的碳排放權交易制度是我國未來應對氣候變化，完成國家自主承諾減排目標的重要舉措。針對當前我國碳排放權交易試點情況，并在借鑒其他國家碳排放權交易經驗基礎上，我國碳排放權交易制度的架構應從以下幾方面考量。

（一）確定全國碳排放總量控制制度

“總量控制和交易制，配以充分的執行力，能確保在某個特定的日期真正達到環保的目標”［7］。由此可見，碳排放權總量控制制度是碳排放權交易制度建立的基礎與前提。一般來說，“總量將根據減排目標來設定”［8］。從全國碳排放權交易制度建立看，碳排放權市場必將是全國性碳交易市場，因此應當由國家制定碳排放總量控制目標，同時根據各省市情況，將全國碳排放總量分解，再由各省市將本行政區域總量下發給參與減排企業，具有排放配額的企業可在全國碳交易市場交易。國家在碳排放總量控制目標確定方面，應根據我國歷史排放情況，以及向國際社會承諾的減排情況，確定一定時期（如五年）的碳排放總量。

（二）確立合理碳排放配額分配方式

“配額的一個優點是，它令排放數量有更大的確定性，因為數量是由政府直接設定的”［9］。我國在碳排放權交易試點階段，碳排放配額的分配方式以無償分配為主，這在碳排放權交易市場尚未成熟時很必要。試點階段采取無償分配的主要原因包括：有償分配會提高企業生產成本，有些排放企業的承受能力有限，而企業成本提高勢必導致市場競爭力下降；同時，在初期階段采用無償分配方式也利于日后采取有償分配積累經驗。無償分配雖能調動企業積極性，利于碳排放權交易推行，但此分配方式是國家對企業的變相補貼。長期采取此分配方式，會降低碳排放權配額價格，無法達到預期減排效果。所以，從我國碳排放權交易市場長遠發展看，需逐步降低無償分配比例，采取有償分配方式。有償分配方式包括固定價格出售及公開拍賣兩種。固定價格出售更易于控制市場價格，但推行難度較大，要根據不同區域、行業等具體情況制定不同價格。如果價格制定偏高，不利于更多排放實體參與排放權交易；而價格偏低，則不能真實反映減排成本，企業會大量購進碳排放權配額而不采取措施實施減排，達不到預期減排目標。與固定價格相比，公開拍賣操作更高效簡便。通過拍賣，可使碳排放權在市場機制中得到有效配置，并能真實反映環境資源價值。因此從長遠看，應采用免費分配、固定出價、拍賣取得相結合的分配方式，其中拍賣取得應是主要分配方式，免費分配應在三種方式中占比最低。

（三）擴大碳排放權交易主體范圍

碳排放權交易主體是指有資格從事排放權交易的買賣各方。在理論上，企業、政府、社會組織和個人均可成為排放權交易主體。但實踐中，企業是主要交易主體。從當前碳排放權交易試點看，我國碳交易主體主要是工業領域能源密集型、能耗較高和年排放總量較大行業，而非工業領域碳排放主體參與度較小，這與我國當前碳排放權交易仍處于試點階段有較大關系。但隨著碳排放權交易全國性市場的建立，我國碳排放權交易主體范圍須擴大。碳排放權交易主體的擴大應遵從三個標準：一是擴大行業領域，不僅應擴大工業行業領域，也要擴大非工業行業領域，包括垃圾處理業、農牧業、林業、商業服務行業以及政府行政領域；二是建立多元化列入交易行業領域的主體排放標準，當前我國參與碳排放權交易的主體多以年溫室氣體排放總量為準，應當降低年排放總量標準，允許更多年排放總量較低的企業參與其中。除此之外，也應在年排放總量基礎上引入綜合能耗標準；三是允許非排放主體的碳基金參與碳排放權交易，包括政府碳基金、國際組織與政府共同創立的碳基金、政府與企業共同創立的碳基金以及企業自行募集的碳基金等。

（四）完善碳排放權交易的對象種類

在引起氣候變化的溫室氣體種類方面，《京都議定書》附件中明確規定6種溫室氣體，包括甲烷、二氧化碳、氧化亞氮、全氟化碳、六氟化硫以及氫氟碳化物。國際上包括歐盟的碳交易市場中已經由初期的二氧化碳交易逐步過渡到6種溫室氣體交易。未來我國碳排放權交易制度的不斷完善以及全國碳市場的建立，允許交易的溫室氣體種類應與國際碳市場銜接，將《京都議定書》規定的6種溫室氣體全部列入交易范圍。

從碳排放權交易產品類型看，我國允許交易的產品主要是碳排放配額與自愿減排量，未來碳排放權交易產品拓展應重點從自愿交易的產品種類突破，應明確將農業、垃圾填埋、農田改造、林業碳匯、可再生能源等項目產生的減排量作為我國法定交易品種。同時，從國際碳交易市場看，應當將與碳交易相關的金融衍生品列為可交易對象，包括碳期貨、碳期權、碳結構性產品、碳保險、碳擔保等以解決碳金融項目巨額資金需要，并規避發展的不確定性。

（五）健全碳排放權交易監管機制

目前，國際上碳排放權交易發展較好的國家大多均建立專門交易監管機構。依據我國《清潔發展機制項目運行管理辦法》，國家發改委為我國清潔發展（CDM）機制項目主管機構，由于CDM項目在我國已取得一定成效，國家發改委已積累一定監管經驗，為我國碳排放權交易監管機制的構建奠定基礎。而在我國目前的碳排放權交易試點中，規定由省級發改委負責全省碳排放權管理的組織實施，協調與監督工作，由政府其他相關部門支持與配合。因此我國應確立以發展改革行政主管部門為碳排放權交易市場的統一監管部門，“對碳排放權交易實施統一監督管理，負責用能總量、碳排放總量的核定和管理，確定交易主體范圍、碳排放額度分配方案，協調跨區域碳排放權交易工作，建立碳排放權交易管理平臺，定期發布有關交易信息，對碳排放報告與核查等碳排放權管理與交易工作進行綜合協調、組織實施和監督管理”［10］。同時應建立碳排放監測監控系統，保證碳排放權交易的公正性，為碳排放量核證做好基礎。

參考文獻:

［1］韓良.國際溫室氣體排放權交易法律問題研究［M］.北京:中國法制出版社, 2009.

［2］胡煒.法哲學視角下的碳排放交易制度［M］.北京:人民出版社, 2013.

［3］自楊興.《氣候變化框架公約》研究［M］.北京:中國法制出版社, 2007.

［4］劉思岐.中國碳排放交易試點的現狀、問題分析及對策研究［M］//曹明德,魏曉娟.中國環境法治（2015年卷）.北京:法律出版社, 2016.

［5］中國碳排放交易網.我國碳交易試點地區運行概括［EB/OL］. ［2016-03-12］. http://www.tanpaifang.com.

［6］國家發展改革委辦公廳.關于切實做好全國碳排放權交易市場啟動重點工作的通知［EB/OL］.［2016-03-22］. http://www.gov.cn/ xinwen/2016-01/22/content_5035432.htm.

［7］埃里克·波斯納,戴維·韋斯巴赫.氣候變化的正義［M］.李智,張鍵,譯.北京:社會科學文獻出版社, 2011.

［8］安尼·吉登斯.氣候變化的政治［M］.曹榮湘,譯.北京:社會科學文獻出版社, 2009.

［9］尼古拉斯·斯特恩.地球安全愿景［M］.武錫申,譯.北京:社會科學文獻出版社, 2011.

［10］王彬輝.我國碳排放權交易的發展及其立法跟進［J］.時代法學, 2015（2）.

作者簡介：王宏巍（1980-），女，東北林業大學文法學院副教授，博士，研究方向為環境與資源保護法。