齊齊哈爾市中心城區棚戶區改造的困境與出路

唐道陽

[摘 要]齊齊哈爾市多年的棚戶區改造贏得了一系列的贊譽并真正改善了眾多弱勢群體的居住條件，但隨著幾年的改造，剩下的“硬骨頭”即商業價值高、容易改造的地段已基本改造完畢，改造成本和難度逐年加大等問題已經逐漸顯現，在這樣的條件下，怎樣助力齊齊哈爾的棚戶區改造走出困境，需要重點研究。

[關鍵詞]齊齊哈爾；棚戶區；困境；出路

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼〕 A [文章編號〕 1009 — 2234（2016）05 — 0011 — 02

一、齊齊哈爾市中心城區棚戶區改造的發展歷程

按照國家和省的統一部署，齊齊哈爾市從2008年開始實施大規模棚戶區改造。齊齊哈爾市棚戶區改造采取政府主導與市場化運作相結合改造模式，大體經歷三個階段：一是2008至2010年以政府主導為主。棚戶區改造由市政府組織實施，市政府是棚改地段征收主體，由市征收辦負責征收拆遷；市棚改辦作為政府建設的責任主體，負責棚改回遷房建設；二是2010年至2013年政府主導和商業開發兩種方式并存。一部分不具備商業開發價值的棚戶區，改造由政府主導開發建設；一部分有商業開發條件的棚戶區，采取招、拍、掛等方式整體出讓，由商業性組織作為承建主體開發建設。這一階段土地的征收主體由市政府變為區政府，政府主導棚改項目建設由市棚改辦變為市棚改辦、城投公司、區政府共同承擔。三是2014年以來回歸到政府主導模式。受經濟下行壓力影響，房地產市場低迷，市場化投資緊縮，通過市場實施棚改已無可能，在國家出臺新政策支持棚改的新形勢下，充分發揮政府的主導作用，加快推進棚改進程。棚改項目全部由城投公司負責建設。

二、齊齊哈爾市中心城區棚戶區改造的主要做法和經驗

（一）多渠道籌集資金，解決棚改資金難題。齊齊哈爾市在棚改資金籌集上，采取“六個一塊”。即“政府投入保一塊”，注重資金打捆使用，合理整合各類財政資金，2008年-2014年從土地出讓收入中投入棚改資金20多億元。“銀行貸款融一塊”，充分發揮城投公司融資平臺作用，積極爭取銀行信貸支持，一是獲得商業銀行貸款13.5億元，其中，交通銀行3億元，國發行5.5億元，浦發銀行2.4億元，龍江銀行2.6億元；二是爭取政策性銀行貸款，已獲國開行貸款30億元，申請農發行項目資本金貸款21.8億元，已獲批0.3億元；三是城投公司發行棚改項目建設專項債券31億元；四是利用住房公積金貸款支持棚改建設，齊齊哈爾市作為全國第二批公積金貸款試點城市，批準棚改項目貸款5億元。“上級專項給一塊”，通過積極向上爭取支持，獲得中央、省級棚改專項資金12.9億元。“企業墊資增一塊”，引導企業自籌資金參與棚改，累計發動企業墊付資金20億元。“居民自籌擔一塊”，收繳棚改動遷居民上靠上調戶型面積差價款約9.2億元。“社會捐助補一塊”，動員社會各屆獻愛心、惠民生，募集資金420萬元。

（二）充分發動群眾，破解拆遷難題。目前，齊齊哈爾市剩余棚戶區多位于城鄉結合部，國有土地、集體土地交叉，基礎設施落后，情況復雜，征收拆遷規模大、難度高，在征收過程中，齊齊哈爾市委市政府尊重棚改群眾意愿，使棚改群眾成為推動棚改進程的主要力量。一是拆不拆群眾說了算。為充分調動群眾做群眾工作，改變以往簽訂一份補償安置協議拆扒一處房屋的做法，將征收對象由“一家一戶” 變為“一個地段一個區片”，確定“整片推進、整片拆遷、整片凈地”的原則，只有當一個地段絕大多數即90%以上群眾同意改造的，方進行該地段的棚戶區改造。也就是說，一個地段一個區片拆不拆遷、改不改造是絕大多數群眾說了算，化解了以往政府單方面作出征收決定與被征收人意愿不符的矛盾。二是什么時候拆群眾說了算。在《征收補償安置協議》生效后，待購買的存量商品房源或新建安置房源具備入住條件后，再限期組織拆扒。這樣一方面大大減少群眾待安期，不致于讓棚改群眾流離失所、飄搖租住；另一方面極大降低了政府待安費支出。當棚改群眾搬遷騰空交房比例達到97%以上，該地段棚改群眾即可優先在購買或新建的房源中選房進戶，而后政府才組織進行拆扒。切實發揮了群眾做群眾動員工作的作用，提高了征收效率，降低了征收難度。對剩余3%的少數“滯留戶”通過媒體曝光，依法組織實施強制搬遷，也大大減少了干擾搬遷的阻力。三是回遷到哪群眾說了算。在征收調查階段，按照“異地為主、就近為輔、高層為主、多層為輔”進行安置意向統計，據此在回遷安置進行選房階段有針對性的提供安置房源，使安置房源更多的符合棚改群眾回遷安置意愿，實現回遷到哪群眾說了算。通過90%協議簽訂比例生效和97%的搬遷比例選房進戶，充分踐行了“為了群眾、依靠群眾、發動群眾、相信群眾”的群眾路線，實現了“整體搬遷，按片征收、減少滯留、快速回遷”的初衷。

（三）做好安置房購買，實現有序回遷安置。齊齊哈爾市積極貫徹落實國家鼓勵棚改貨幣化安置精神，2015年市本級購買1.75萬套存量商品房，用于棚改回遷，占全年征收總量的60%，占市場存量商品房的71.42%，即實現了“先遷后拆、零時待安”，又活躍了本地房地產市場，成為加快齊齊哈爾市新型城鎮化試點城市建設的巨大推動力量。一是擇優競價購買。先由市住建局按建設銷售手續齊全、戶型面積符合棚改回遷需要、小區環境配套到位的購房標準對存量商品房進行全面篩查，確定安置房源范圍，并調取已預售、銷售樓盤近三年銷售平均價格作為參考。通過市公共資源交易中心平臺組織公開招標，開發企業自主報價，但報價不得高于本樓盤網簽均價下浮10%，開標前與房地產開發企業進行招標前的答疑會，隨機抽取專家，招標時由專家對各開發企業的報價以“擇優競價”方式確定最終價格和供應商。二是分類購買分類回遷。由過去的就地就近安置變為分類異地安置。依據土地級別及基準地價，對各棚戶區地段劃定為A、B、C、D四個類別。依據已銷（預）售商品存量房樓盤在產權交易部門登記備案的網簽價格，對各存量開發小區劃分A、B、C、D四個類別。考慮棚改群眾的自主選擇，原則上以同類安置為主，實行同類安置不找差價、換類安置找差價的安置方式，即換類安置可按“降類返還差價、升類補齊差價”的辦法給予安置，充分滿足棚改群眾不同安置需求。三是有序分配安置。在棚改回遷安置順序上，即充分尊重棚改群眾的自主選擇，同時更鼓勵支持房屋征收拆扒的被征收人的優先選擇權。搬遷騰空交房比例率先達到97%的地段可優先選擇回遷安置小區，同地段先簽訂房屋征收協議的被征收人可優先選擇回遷安置房，同日期簽訂房屋征收協議的被征收人中年齡大者或家庭成員中下肢殘疾達到2級以上的可優先選擇回遷安置房的樓層。通過“三個優先回遷安置”大大提高了棚改群眾簽訂征收補償協議的效率，也為有序回遷安置提供了群眾認可、操作合理的遵循依據，化解了回遷安置先后的順序矛盾，使棚改工作取得公開透明、公平合理、群眾滿意的效果。

（四）加大住房公積金支持力度，保障居民順利回遷。齊齊哈爾市自2009年開始辦理棚戶區拆遷公積金提取，本著便民、利民的宗旨，對棚戶區改造居民，繳存人僅須提供《房屋拆遷補償協議》、搬遷驗收單、交款收據即可辦理提取；已取得《房屋所有權證》的，提供《房屋所有權證》和契稅完稅證明，且繳存人本人及配偶或共有人均可辦理提取，提取額度不超過實際投資額。自開辦此項業務以來，累計辦理提取近1萬人，提取額度近4億元，為廣大動遷戶繳存人解決了資金不足的燃眉之急。此外，為了促進齊齊哈爾市房地產業健康有序發展，改善棚戶區居民居住條件，對符合貸款條件的棚戶區居民，申請住房公積金貸款的，持可以抵押登記的手續，按照實際投資額的100%貸款。同時，為了支持齊齊哈爾市棚戶區改造項目，公積金管理中心開通了專門的棚戶區改造回遷住房貸款受理窗口，隨來隨辦，為棚改居民提供便利。

三、齊齊哈爾市中心城區棚戶區改造的困境與出路

（一）創新資金籌措渠道。目前齊齊哈爾市棚戶區存量多數位于城郊，位置偏遠，房屋密度高，情況復雜，加之涉及農村集體土地征收，拆遷成本較高，土地商業開發價值低，市場化運作難度大，引資、融資困難。應從城市經營的理念出發，在一系列政策支持的基礎上，依托新、舊融資平臺，增加優惠政策，特事特辦等繼續吸引更多市場投資機構介入融資，從而進一步拓寬融資渠道。

（二）制定存量房消化機制。2015年國家允許通過購買存量商品房來回遷安置棚戶區居民，對于消化商品房存量和促進棚改回遷安置具有重要作用，但實際運作中，由于多數存量商品房面積較大，需要回遷居民補交面積差價款，而棚戶區居民多為雙困戶（經濟和住房），承擔能力弱，選房積極性不高，消化商品房存量效果不甚理想。應研究制定相應優惠政策，減免部分稅費，從而鼓勵回遷居民選擇較大戶型存量房。

（三）完善相應政策法規。齊齊哈爾作為擁有獨立立法權的較大城市，應盡快完善地方性法律法規體系，在出臺對棚改弱勢群體的一系列優惠政策法規基礎上，通過對“滯留戶”媒體曝光，依法組織實施強制搬遷，并加強對相關法律法規的執行力度，以減少了干擾棚戶區拆遷改造的阻力，為正常搬遷建設掃清工作阻礙。

（四）保證棚改建設用地。按照國家和黑龍江省的相關文件和精神，努力爭取國家和省級政策優惠，建立適合齊齊哈爾市棚戶區改造建設用地的相關實施細則。在不占用各地其他建設用地指標的基礎上，優先保證棚戶區改造（主要是城中村）所需的用地，并適當安排一定比例的配套商業用地。

（五）完善行政強遷程序。對棚戶區改造房屋拆遷工作中“滯留戶”問題，按照國家的相關規定應走司法途徑。但是，目前一般采用的司法強拆由于程序復雜、過程繁長，有時已經嚴重影響了棚戶區的拆遷和建設工作。應盡快組建單獨的職能部門，在依法的條件下完善其職責，為棚戶區改造的搬遷和建設工作按時完成提供有力的體制保障。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕倪鵬飛，等.城市化進程中低收入居民住區發展模式探索--中國遼寧棚戶區改造的經驗〔M〕.北京：社會科學文獻出版社，2012.

〔2〕劉新華.金融支持棚戶區改造調查與研究〔J〕.黑龍江金融，2009，（07）.

〔3〕王雅麗.西安市棚戶區改造中存在的問題和對策〔J〕.中國房地產，2009，（11）.

〔4〕李莉，張輝.中國新型城鎮化建設進程中棚戶區改造理論與實踐〔M〕.北京：中國經濟出版社，2014.

〔責任編輯：侯慶海〕