農村集體經營性建設用地“入市”的法律問題研究

張亞珊

[摘 要]農村集體經營性建設用地“入市”的探索和研究一直在不斷的深入，從概念的明晰到法律規(guī)定的逐步跟進為“農地入市”提供了理論支撐，從2015年全國范圍內“農地入市”的試點中，對實踐效果評析，總結經驗對比得失，找出共性。確定“入市”農地的產權歸屬完善登記制度；厘清“入市”農地的用途做到“同地同價”；形成科學監(jiān)督機制，調動農民的積極性，充分發(fā)揮農民的自主能動性，建立屬于農村獨有的集體經濟組織成員大會，保護每個成員的司法救濟權；針對“入市”農地建立全國統(tǒng)一的地價評估機構和標準，各地方結合實際選擇適用；對農地入市的收益合理使用分配；最終形成較為完善的“農地入市”配套制度，為農村集體和個人能通過“農地入市”實現其財產權提供法律保障。

[關鍵詞]“農地入市”；產權歸屬；科學監(jiān)督；法律制度

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）05 — 0073 — 02

引言

我國目前對“農地入市”的法律問題討論反響很熱烈，隨著“農地入市”規(guī)模的不斷擴大，由此激化的矛盾也越來越突出，試點中出現的問題層出不窮，現有的制度已經不能滿足“農地入市”的發(fā)展需要，因而建立較為完善的“農地入市”配套制度顯得尤為迫切。

一、農村集體經營性建設用地“入市”的概念和法律規(guī)定

農村集體經營性建設用地屬于集體建設用地的一種，其入市交易本質上是建設用地使用權的流轉，通過入市的方式，比如轉讓、出租、入股等，使農村的土地資源得到優(yōu)化配置。農村集體經營性建設用地入市交易的基礎取決于國家政策的指導，最早出現在十八屆三中全會的決定中，首次肯定了農村集體經營性建設用地使用權與國有土地使用權在用益物權屬性上具有同等的地位。在2015年1月的試點工作意見中又明確提出了集體經營性建設用地入市改革的任務。即“完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑；建立健全市場交易規(guī)則和服務監(jiān)管制度。”同年2月通過了《全國人民代表大會常務委員會關于授權國務院在北京市大興區(qū)等三十三個試點縣（ 市、區(qū)） 行政區(qū)域暫時調整實施有關法律規(guī)定的決定》，11月人大在《深化農村改革綜合性實施方案》中，也明確提出了集體經營性建設用地制度改革的基本思路。國家對于農村集體經營性建設用地入市的改革不斷的深入，在方向上也愈加清晰，但是要將改革的政策命題轉化為具有可操作性的法律制度，為改革的可持續(xù)發(fā)展提供法律支撐，使改革達到預期的目標，仍然需要不斷的探索，慢慢的積累循序漸進。

二、農村集體經營性建設用地“入市”的效果評析

各省市的積極探索實踐表明，如果完全突破現行法律的規(guī)定和相關程序，則會產生出更多的社會問題，因而不管是依法流轉還是自發(fā)流轉，不管是國家試點還是地下市場的出現，都會對社會、經濟產生一定的影響，其中積極影響、成功經驗值得借鑒，而失敗經驗值得思考。

（一）積極影響

首先是土地價值得以實現，土地得以高效利用。一定程度上盤活了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)的閑置資產，集體建設用地的使用效率得到了顯著提高；各地農村集體經營性建設用地的流轉，在一定程度上減輕了我國經濟建設用地需求緊張的局面， 減少了各種矛盾的發(fā)生。若我國城鄉(xiāng)一體化建設對土地的需求仍居高不下，長期保持較高的走勢，農村集體經營性建設用地入市改革，將通過合理優(yōu)化資源配置，最大程度的發(fā)揮土地的價值和經濟效益；

其次是激活土地金融服務業(yè)，帶動農村經濟發(fā)展。第一，增加了村集體組織和農民因土地獲得的直接收益；二是降低了在集體建設用地上建廠的企業(yè)成本，吸引了更多的企業(yè)投資建設，從而帶動了鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村經濟的發(fā)展；三是間接的為當地的村民提供了更多的就業(yè)機會和選擇；四是農村集體經營性建設用地的入市，與現代金融業(yè)的發(fā)展息息相關，一方面離不開現代金融業(yè)的支持，另一方面也產生了各種金融服務的需求。

再者各個試點都是在政府的鼓勵和引領下進行積極探索，打破了自發(fā)流轉這種地下市場的無序狀態(tài)，結合各地的實際情況出臺了行政法規(guī)與政府規(guī)章，從而有效地保護了耕地。

（二）存在的缺陷和問題

一是試點中各地關于集體建設用地的規(guī)定和做法差異較大，這不利于全國性集體建設用地市場的形成；二是試點過程中，并沒有實現集體建設用地的使用權流轉和國有土地使用權流轉同地同權；三是試點地區(qū)的集體建設用地的所有人和使用權人對流轉的政策延續(xù)性和不確定性存在質疑，這也不利于長期投資的形成；四是流轉過程中，部分地區(qū)違反了土地規(guī)劃和用途管制制度與國家的政策和法律規(guī)定相違背；五是集體建設用地流轉過程中執(zhí)法不嚴、缺乏監(jiān)督的現象時有發(fā)生。

（三）原因分析

試點中產生的缺陷較多，主要有以下兩個方面的原因：一是缺乏全國性的綱領性法律規(guī)范，這是最主要的原因，雖然部分試點地區(qū)制定了地方性法律規(guī)范，但這些規(guī)范性文件的效力普遍偏低，缺乏普適性和權威性，此外，這些地方性規(guī)范的制定過程與現行法律法規(guī)的制定過程不同，缺乏深入調研與實際情況脫節(jié)，其科學性、合理性受到質疑，各個試點地區(qū)迥異的“農地入市”規(guī)則也嚴重阻礙了全國統(tǒng)一的農地流轉市場的形成；二是相關配套制度的建設也沒有跟上，如失地農民的生活保障制度、地價設立及管理制度、地籍登記制度等。

三、完善農村集體經營性建設用地“入市”的配套制度

在眾多土地法律制度相對比較完善的國家，其與土地法相關的配套制度也比較完善，涉及到多方面關系，而我國的土地制度及其配套制度的規(guī)定比較分散，形成系統(tǒng)、完備的土地法律體系仍需我們不斷的努力和探索。

（一）明晰土地產權，建立完善的農村集體經營性建設用地登記制度

首先，要明確農村集體經營性建設用地流轉的存在基礎，即農村集體的產權歸屬，明晰土地產權，建設各地方獨有的農村集體經濟組織。該組織一方面對外代表村民管理集體土地，由組織確定土地的實際占有人的權利義務，另一方面對內由村民組建而成，共擔風險，共享收益，最大限度發(fā)展農村經濟、維護農民權益。其次，加快農村集體經營性建設用地確權登記，一方面厘清土地的屬性，“人人有其地”，另一方面由國家授予權屬證明，“人人有其權”。

（二）改革土地用途管制法律制度，銜接好農村集體經營性建設用地與國有建設用地市場

農村集體經營性建設用地入市應遵循用途管制的原則，分階段分層次的逐步推進。首先要符合土地利用總體規(guī)劃和年度用地計劃，城鄉(xiāng)建設用地統(tǒng)一規(guī)劃，一套制度、一個標準共同適用；其次是嚴控審査報批程序，在掌握了市場經濟中的實際用地需求的基礎上與當地的具體的用地指標相結合，及時調整方案做到具體問題具體分析。在集體建設用地使用權流轉具體的實踐中統(tǒng)一適用格式文本，將土地的用途分類細化，約束雙方當事人，促集體建設用地使用權流轉規(guī)范化、標準化。與此同時參照國有建設用地市場的成功經驗，使農民真正做到同地、同權、同利。

（三）建立農村集體經營性建設用地“入市”的科學監(jiān)督機制

首先，充分發(fā)揮市場主體地位，一定程度上減少行政部門的干預。通過建立村民聽證制度，一方面提高集體經濟組織成員的參與度，另一方提高土地流轉過程中的透明度，減少地下市場的運作空間和不平等交易的可能性，切實發(fā)揮村民的監(jiān)督作用。其次，規(guī)范集體所有權主體的組織形式和管理模式。集體經濟組織應包括三個組織機構，即權力機構、常規(guī)機構和監(jiān)督小組。第一，權力機構。由集體組織成員全體構成，通過成員大會選舉形成權力機構，產生代表人員，根據土地的質量、大小和不同用途，賦予村民不同的表決權，對外形成統(tǒng)一的決議。集體所有的土地，任何一項處分行為都應當提交成員大會進行表決而后具有實際的法律效力。第二，常規(guī)機構。主要是對集體的土地的日常監(jiān)管，保證土地流轉過程中不改變土地用途和土地的效能。第三，監(jiān)督小組。監(jiān)督小組的形式應該多樣化，不是固定的由誰來監(jiān)督而是分時期由村民輪流監(jiān)督，相互監(jiān)督，但對自己監(jiān)督時期的土地流轉事項責任終身制。同時也可以向權力機構遞交意見書或匿名信檢舉揭發(fā)不良現象或不公平事件，維護自身權益，最大程度上發(fā)揮監(jiān)督的作用和價值。

（四）健全農村集體經營性建設用地“入市”的利益分配機制

首先，集體經營性建設用地“入市”根本目的在于增加農民的實際收益，而收益的支配和使用應通過集體經濟組織民主決策程序比如成員大會表決來決定，與此同時相關國家機構，部門也應各司其職，明確管轄范圍和監(jiān)督職權，對收益管理和使用情況進行有效的監(jiān)督，在遇到問題是避免出現“踢皮球”推諉現象，一定程度上防止侵害農民權益的現象發(fā)生。

其次，賦予集體每個成員司法救濟權。在一個追求民主法治的社會里，每個人的合法權益都是神圣不可侵犯的。當我們的私權受到不法侵害，我們有權為自己辯護。人們不能因為少數人的利益而使多數人的利益受損，但同樣也不能為滿足多數人的利益，而使少數人的合法權益受到侵害。在民主決策的過程中，不可能保證每次的決策都具有高度的一致性，當決定出現分歧或決定侵害到部分權利人的合法權益時，集體成員一方面可以與集體組織機構協(xié)商，協(xié)商不成利益受損的成員可以依據現有法律，向人民法院起訴，維護其合法權益。

再次，國家理當在把握全國集體經營性建設用地“入市”的發(fā)展基礎上，建立基準地價制度，為入市價格提供行政性指導。不同的建設用地應有不同的級別，針對不同的級別又有與之相對應的定價，應盡快培養(yǎng)出具有專業(yè)技術和評估實踐的人員，對試點的效果和經驗進行總結，將試點地區(qū)定價的標準予以匯合，早日形成量化的可實施的估價體系和相關機構，從而保證農村集體經營性建設用地在入市過程中實現增值收益的效益最大化。各地方再根據國家形成的定價標準，與實際情況相結合，做出適當的調整，從而避免了各地因定價的差異性而引發(fā)的不必要的糾紛。

最后，應確保收益的合理使用。首先是對集體經營性建設用地的整理和前期開發(fā)、對原集體建設用地使用權人的補償以及對原承包經營權人的補償等；其次是集體經濟組織的運行、管理、建設費用及后續(xù)發(fā)展基金預留份額等；三是通過提高集體成員在醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、失業(yè)等方面的權益保護的水平和力度，保證當地的普遍社會保障服務質量，同時加強對失地農民的安置和生活保障的監(jiān)管，做到實事求是，不偏不倚，促進社會的公正、公平。四是集體經濟組織成員的分紅。由于各地情況千差萬別，具體分配方法、分配比例也應有所不同，不適宜由法律作出統(tǒng)一規(guī)定，但法律應作出原則性的規(guī)定指導，宏觀把握。對于土地開發(fā)整理、補償以及集體經濟組織的運行成本部分，應當嚴格控制，并確保賬面成本與實際成本的一致性；對于提留的后續(xù)發(fā)展基金，應根據經濟發(fā)展狀況作出比例上的限制；其余部分則應在確保集體成員醫(yī)療、養(yǎng)老、失業(yè)等方面基本保障的前提下，傾向于增加農民的收入，切實維護農民的利益。

〔參 考 文 獻〕

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〔責任編輯：陳玉榮〕