最高人民法院巡回法庭：改革評析與完善構想

夏先華

[摘 要]最高人民法院巡回法庭具有遏制司法地方保護的歷史使命和價值目標。為探究巡回法庭在這一方面的改革成效，文章從正反兩個視角對其進行了辯證分析，并據此作出了綜合評價，得出巡回法庭未能實質化地遏制司法地方保護的結論。最后，文章在簡單介紹學界現有改革方案的基礎上，提出了“提審制”的改革思路以作參考。

[關鍵詞]最高人民法院；巡回法庭；司法地方保護

[中圖分類號]D92 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2016）05 — 0075 — 03

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出要設立最高人民法院巡回法庭（簡稱巡回法庭），審理“跨行政區域重大行政和民商事案件”。2014年12月2日，中央全面深化改革領導小組第七次全體會議審議通過了《最高人民法院設立巡回法庭試點方案》。根據此試點方案，最高人民法院開始進行人員選派、建章立制、后勤保障等巡回法庭組建工作。2015年1月28日，第一巡回法庭在深圳掛牌成立，第二巡回法庭也于1月31日落戶沈陽。為規范巡回法庭的審判工作，最高人民法院審判委員會于2015年1月5日審議通過了《最高人民法院關于巡回法庭審理案件若干問題的規定》（以下簡稱《規定》），并于2015年2月1日起施行。

這次的巡回法庭改革從中央作出決定到正式運作，用時僅僅3個月左右，效率之高，讓人驚嘆。然而，此次改革的成效如何？是否實現了制度預設的價值目標？這些都需要進行深入研究，才能作出準確、客觀的評斷。文章便以遏制司法地方保護為視角，在對這一價值目標進行簡單介紹的基礎上，展開對巡回法庭制度的辯證分析和評價，并提出可行的再改革思路。

一、定位：解決“司法地方保護”的痼疾

關于最高人民法院設立巡回法庭的價值目標，習近平總書記在《關于<中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定>的說明》中作出了界定，即“有利于審判機關重心下移、就地解決糾紛、方便當事人訴訟，有利于最高人民法院本部集中精力制定司法政策和司法解釋、審理對統一法律適用有重大指導意義的案件”。雖然這一界定并未指明巡回法庭在遏制司法地方保護方面的價值目標，但根據最高法院相關負責人員的公開發言，可以作此推斷。最高法院司改辦的有關人員就曾明確指出，“黨的十八屆四中全會決定設立最高人民法院巡回法庭，是對黨的十八屆三中全會決定地方法院人財物實行省級統管的進一步深化”，①保障了對跨省之間的民商事案件和省級范圍內影響較大的行政案件的公正審理。第一巡回法庭的庭長劉貴祥也在專訪中提到，“設立巡回法庭，有利于從體制上理順省級統管后的司法管轄制度，有利于保障涉及省級利益或跨省案件的司法公正”。而且，根據《決定》對巡回法庭受案范圍的界定，巡回法庭是為“審理跨行政區域重大行政案件和民商事案件”而設的，自然而然，防止司法地方保護主義便是設立巡回法庭的應有目的。此外，在法學理論界和實務界，關于設立巡回法庭去除司法地方化的呼聲很高，許多學者都對這一觀點予以認同。①由此可見，遏制司法地方保護是設立巡回法庭的重大價值目標之一。②那么，這一價值目標的設立背景是什么？換言之，為什么要賦予巡回法庭制度在遏制司法地方保護方面的歷史使命呢？下文將具體地對此進行論述。

司法地方保護，又稱司法地方化，是指“司法機關或者其他工作人員在司法活動過程中受地方黨政機關或者地方利益團體的不當控制和干擾，導致司法機關及其工作人員喪失其應有的獨立權力和地位，從而出現了一種司法異化的現象”。〔1〕司法地方保護對司法獨立構成了極大的沖擊，損害了司法公信，其產生存在一定的制度根源。即在我國司法系統中，地方法院的人事任命與考核由地方負責，工作經費納入地方預算且由財政撥付，地方黨委、政府掌握著地方法院人事升遷和福利，地方法院審判工作必將受制于地方黨委、政府及其地方權力體系。〔2〕如此一來，司法地方保護便不可避免，地方司法機關可能淪為地方權力和利益集團的“司法保護傘”。為解決司法地方化這一難題，中共中央提出了“推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理”的改革目標，開始對地方司法系統的人財物管理進行改革。然而，這一司法管理體制改革僅限于省級法院以下，省級法院的司法地方化問題并未得到解決，省級法院依然受制于同級黨政機關。對于當事人分別屬于不同省份的案件，依然免不了要出現打官司“主客場”的現象。所以，最高人民法院設立巡回法庭，其部分原因可能就在于要彌補省級法院人財物未實行中央統管所帶來的缺陷，主要目的是打破省級法院的地方化問題，對跨區域的重大案件進行審理，防止省級法院基于維護地方利益的考慮而枉法裁判或不當干預下級法院司法，抑制司法地方保護主義。〔3〕

二、探求：遏制司法地方保護的改革目標是否實現

（一） 對巡回法庭遏制司法地方保護的辯證分析

1.正面視角探究

巡回法庭在機構設置、人員管理、監督機制等體制層面為法院抵御地方黨政機關的不當干預構筑了“防火墻”。具體而言，設立巡回法庭在以下幾個方面對遏制司法地方保護產生了積極作用：第一，巡回法庭打破了法院轄區與行政區劃之間的對應關系，且人財物管理隸屬于中央，不再受制于地方，有效阻斷了地方政權對司法審判的干涉。巡回法庭的巡回區往往包含幾個省級區劃，對于涉及省級利益的案件，其能夠在審判過程中保持中立地位，不對個別省份的利益進行傾斜性保護。同時，巡回法庭在人財物管理上脫離了地方行政區劃，增強了對行政干預和地方保護主義干擾的抵抗力，最終保障司法公正的實現。第二，巡回法庭的主審法官，由最高法院選派，每兩年輪換一次。法官輪換制的實行，消除了公眾對于巡回法庭審判人員常駐地方可能形成新的利益集團或利益關系的顧慮，確保了法官的利益無涉性。第三，巡回法庭設置了完備的監督機制，以保障公正審判。巡回法庭設專職廉政監察員，負責日常的廉政監督工作。同時，巡回法庭還實行主審法官、合議庭辦案責任制和辦案質量終身負責制以及錯案責任倒查問責機制，防止內部人員干擾辦案，消除司法腐敗。主審法官或合議庭為了避免審判的案件成為錯案而被終身追責，一定會積極主動去抵制各種地方干預，審理案件時也不敢有失偏頗。

2.反面視角考察

由上可知，設立巡回法庭的重要目的，便在于排除跨省案件或涉及省級利益案件審理過程中的地方保護主義。在法院審級上，司法地方保護主要存在于地方法院的審判活動中，最高法院由于其地位的中立性和超然性，一般不存在對某一地域進行傾斜保護的現象。然而，巡回法庭由于被定位為最高法院的派出機構，其審理的案件主要是從最高法院受案范圍中分流出來的部分案件，而并非存在遏制司法地方保護這一需求的、由省級法院管轄的跨行政區域案件。巡回法庭受理的案件一般不存在地方保護的問題，而亟待去除司法地方化的案件又未能納入其中，受案范圍的錯位自然使得巡回法庭遏制司法地方化這一制度目的無法實現。而且，由常駐地方的巡回法庭對跨區案件行使審判權，較最高法院北京總部的案件裁判更易于受地方的不良干擾。因而，可以說最高法院設立巡回法庭，非但未能遏制住省級法院可能存在的司法地方保護，反而使得進入最高法院審理的跨區案件因分流到巡回法庭，而增加了地方干預的風險。

（二）對巡回法庭遏制司法地方保護的綜合評價

首先，對于巡回法庭在體制設計上為預防司法地方保護所作出的諸多努力應該給予積極肯定，如巡回區與省級行政區劃不對應、法官輪換制以及辦案責任制等，其確實能在司法“去地方化”的方面起到一定的功效。但同時，我們仍需保持理性，認清制度預設與司法實踐之間的差距，看到巡回法庭在遏制司法地方保護方面的致命缺陷。具言之，要使巡回法庭能真正切實地破解司法地方保護的難題，其受理的案件應當是可能存在司法地方保護的案件，這里主要是指省級法院管轄的跨行政區劃案件。然而，從現有規定來看，巡回法庭在受案范圍上未能“對癥下藥”，其主要審理由最高法院管轄的部分案件，而恰恰這部分案件不存在司法地方保護，或者，即使存在不當干預而損害司法公正，巡回法庭對此也無能為力。可見，設立巡回法庭難以實質化地解決實踐中的司法地方化問題。借用一學者對巡回法庭的評價，即“期待較高者，不免失落；冷眼旁觀者，卻有小小驚喜”。〔4〕

三、構想：巡回法庭遏制司法地方保護的改革思路

既然巡回法庭在遏制司法地方保護方面未能達到制度預期，那么，針對現有制度在這一方面的問題和缺陷，我們可以再對其進行優化和完善，提出可行的改革思路和完善構想。

（一）學界現有的改革方案

在巡回法庭的相關規定出臺之前，有學者便從去除司法地方化的價值目標出發，對巡回法庭的審級和管轄案件進行設想。其對巡回法庭作出如下設計：“在行政管理上它屬于最高法院的組成部分；在審判管轄上它相當于高級法院，近期只受理審判跨省、直轄市、自治區的一審行政案件和民商事案件，將來必要時可以受理審判跨地級行政區域的的二審行政案件和民商事案件。”〔5〕但是，這一方案最終未被最高法院采納。根據最高法院相關負責人的論著，這一方案的弊端在于其存在一定的理論和體制障礙，即巡回法庭的審級和最高法院本部的審級不同，但二者又都屬于最高法院，出現了“一個法院兩個審級”的問題。〔6〕

此外，還有學者提出：“可在巡回法庭中設立初審法庭和上訴法庭。初審法庭可作為第一審法庭，審理重大的、跨行政區劃的第一審行政、民商事案件；上訴法庭既可以審理不服巡回法庭第一審裁判的上訴案件，也可以審理各地高級法院的上訴案件。”〔7〕這樣，既有助于發揮巡回法庭作為第一審法庭對打破司法地方保護的作用，也避免了上訴救濟途徑的缺失。但這一方案最終仍未被最高法院所接受。

（二）其他可行的改革思路

以上關于巡回法庭的兩種設計方案均未被采納，省級法院司法地方化的問題依舊懸而未決。故筆者從遏制司法地方保護這一價值目標出發，大膽進行設想，提出了如下的改革思路，以供學界分析討論，并加以指正。

為遏制司法地方保護，實現巡回法庭受案范圍與省級法院管轄的跨區案件之間的對接，可參照現有的提審制度，由巡回法庭對該類案件進行提級審理，阻斷地方利益集團的干涉，實現司法公正和統一。具體而言，在案件范圍上，巡回法庭適用“提審制”審理的案件主要是省級法院管轄的跨行政區域的二審行政、民商事案件。對于省級法院管轄的一審案件，由于當事人可向最高法院進行上訴，最高法院可在二審階段對該類案件是否存在司法地方保護進行審查、監督，無需通過提審予以救濟。此外，若對這類一審案件進行提級審理，既加重了巡回法庭的審判負擔，同時也剝奪了當事人的上訴救濟權利，并無益處。而對于省級法院管轄的二審案件，高級法院扮演著終審法院的角色，案件一般不會進入最高法院，如此便容易滋生司法地方保護，形成地方審判封鎖。通過“提審”制度將這類二審案件的終審裁判交由巡回法庭進行，便可解決這一難題，且不會損害當事人的上訴救濟權利。在啟動方式上，可實行巡回法庭對當事人的申請進行審查后啟動和依職權啟動兩種方式。司法地方保護主要損害的是當事人的個人利益，故而其在主觀上最有意愿去啟動巡回法庭“提審”制度，賦予其相應的申請權便很有必要。當然，巡回法庭也需要對提審的必要性進行審查，避免當事人濫用這一申請權。另外，巡回法庭為了保障司法的統一性，可主動依職權對可能存在司法地方保護的這類二審案件進行提級審理。

值得注意的是，以上設想的巡回法庭“提審制”改革不同于我國現行法律規定的提審制度（主要適用于審判監督程序），也異于管轄權的向上轉移（適用于一審案件）。這一改革方案的實施障礙在于，其對我國現有的審級和級別管轄制度構成了極大的沖擊，陷入了理論困境。但是，既然現有法律對提審和管轄權轉移作出了明確規定，允許其對現行的管轄和審級制度進行變通適用，那么，巡回法庭提級審理跨區案件也并非不可接受。此外，由巡回法庭對省級法院管轄的二審跨區案件進行提級審理，在一定程度上增加了巡回法庭的審判負擔，加劇了“案多人少”的矛盾。然而，基于巡回法庭制度的現有設計，要想其能解決實踐中司法地方保護的難題，難免要增加巡回法庭受理跨行政區域重大行政和民商事案件的數量，如此一來，增加巡回法庭審判壓力的弊病便不可避免。不過，造成最高法院及巡回法庭辦案壓力的根本原因不在于此，故而可從其中的癥結入手，選擇適當的途徑來對最高法院和巡回法庭進行“減負”。①

四、結語

巡回法庭改革是繼省以下法院、檢察院人財物統管改革之后，在遏制司法地方保護方面的又一重大改革舉措。但從現有的制度設計來看，巡回法庭的受案范圍并未涉及到真正存在司法地方保護的“重災區”。如此一來，其去除司法地方化的價值功能就大打折扣，以致于對巡回法庭遏制司法地方化的呼聲，由《規定》出臺以前的熱情高漲，變為出臺之后的鮮有人提起。筆者認為，巡回法庭的功能定位不應局限為緩解最高法院本部的辦案壓力、方便當事人訴訟以及維護法律的統一適用，遏制司法地方保護也是巡回法庭改革目標的應有之義。故而，筆者在對學者提出的改革方案進行簡單介紹的同時，也作出大膽猜想，提出了“提審制”的改革構想。其是否切實可行，還有待進一步研究和充分的論證。筆者在此提出自己的初步設想和粗淺看法，以求教于大方之家。同時，也為巡回法庭改革美好的明天貢獻自己的綿薄之力。

〔參 考 文 獻〕

〔1〕李文霞.論司法地方化及其障礙排除〔J〕.河南省政法管理干部學院學報，2005，（02）：129.

〔2〕孟立聯.巡回法庭必將打破行政區劃內審判封鎖〔J〕.新城鄉，2014，（11）：59.

〔3〕縱博.最高人民法院巡回法庭的設立背景、功能及設計構想〔J〕.法律科學（西北政法大學學報），2015，（02）：72.

〔4〕王琳.最高法院巡回法庭的“減負”功能〔N〕.廣州日報，2015-1-30（第F02版）.

〔5〕顧永忠.最高人民法院設立巡回法庭之我見〔J〕.法律科學（西北政法大學學報），2015，（02）：60.

〔6〕劉貴祥.巡回法庭改革的理念與實踐〔J〕.法律適用，2015，（07）：41.

〔7〕張衛平.第二巡回法庭“第一槌”隨感〔J〕.中國審判，2015，（07）：33.〔責任編輯：陳玉榮〕