麗江市重點生態功能區開發模式創新研究

張西現　馮強　楊鳳

摘要：麗江作為滇西北森林及生物多樣性生態功能區的重要組成部分，如何創新發展模式具有重要意義。通過考察本區域的社會經濟發展現狀并結合本區域的資源稟賦，提出應該走休養型的開發模式。通過這種開發模式，可以有效破解當地所面臨的生態、民族和貧困問題，對保障長江中下游的生態安全將起到不可估量的作用，對國家重點生態功能區的發展建設也有一定的啟示意義。

關鍵詞：麗江；生態功能區；休養型開發模式

基金：教育部人文社科基金一般項目“生態經濟學視角下滇西北地區特色城鎮建設與多維減貧協同機制研究”（14YJC790172）。

1 研究背景

近年來，生態文明建設和生態功能區的開發逐漸成為理論研究和經濟實踐中的熱點問題。十八屆三中全會提出“圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革，加快建立生態文明制度，健全國土空間開發、資源節約利用、生態環境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發展現代化建設新格局”；2014年中央經濟工作會議將“環境承載能力已達到或接近上限，必須推動形成綠色低碳循環發展新方式”作為經濟新常態的特征之一。2015年1月習近平總書記在視察云南時明確提出云南要努力成為“生態文明建設排頭兵”。

麗江地處橫斷山脈中部，“三江”上游，是藏族、白族、納西族、彝族、傈僳族等多民族聚居區。屬于滇西北森林及生物多樣性生態功能區的重要組成部分（其中玉龍縣和寧蒗縣分別屬于國家級和省級重點生態功能區），是國家重要的生態安全屏障，“三江并流”世界自然遺產和“麗江古城”世界文化遺產所在地，境內擁有拉市海高原濕地、玉龍雪山、瀘沽湖等多處自然保護區以及黎明—老君山國家地質公園，具有極高的生態價值。麗江如何落實國家和云南省的主體功能區規劃，不僅關乎本地經濟社會的發展，同時由于生態產品的公共品屬性，該地區的和諧發展具有超越本區域的外溢效應，因此探索該區域的開發模式對于推進包括生態文明建設在內的政府治理體系和治理能力現代化有重要的實際應用價值。

2 研究區域的經濟社會發展現狀

玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣總面積12 546平方千米，玉龍納西族自治縣位于青藏高原東南邊緣橫斷山地向云貴高原過渡的銜接地段，兼具橫斷山峽谷和滇西高原兩單元的地貌特征，有山地、岔地（壩子）、河谷三類地貌。寧蒗地處滇西北橫斷山脈中段，地勢西北高而東南低，境內山峰林立，溝壑交錯，屬典型的山原地貌。綿綿山自北向南縱貫全境，以西屬金沙江高山峽谷地貌，以東大部屬山原區，山勢較渾厚。主要高原平壩分布于這一帶，較大的有永寧壩（面積56.5平方千米）、白渠壩（縣城壩，面積20.5平方千米）、紅橋壩（面積20.4平方千米）。玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣境內擁有玉龍雪山、瀘沽湖、虎跳峽、長江第一灣、拉市海、寶山石頭城、東巴文化、白沙壁畫等旅游資源和人文資源，還有滇金絲猴、中華秋沙鴨、南方紅豆杉、滇山茶等野生動植物資源。

納西族和彝族分別為玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣的主體民族，其他民族還有漢、傈僳、藏、白等多個民族，總人口48萬多人。

該地區作為川滇森林及生物多樣性國家重點生態功能區的重要組成部分，是世界上生物多樣性和民族文化多樣性最豐富的地區之一，也是我國水能資源、有色礦產資源和生態景觀資源最富集的地區，一方面有著發展特色經濟的巨大潛力，另一方面生態環境保護的任務和形勢不容樂觀，可以說該區域是一個集邊疆、山區、民族、宗教、貧困“五位一體”的區域，維護社會穩定、實現經濟發展、搞好民族團結、保障生態安全等多種功能在此疊加。

近年來盡管兩地的經濟發展速度較快，但由于底子薄、基礎差等原因，目前玉龍縣和寧蒗縣的人均GDP、城鎮化水平還較低。

3 重點生態功能區的開發原則

3.1 嚴格管制原則

對各類開發活動進行嚴格管制，盡可能減少對自然生態系統的干擾，不得損害生態系統的穩定性和完整性。實行嚴格的行業準入環境標準，嚴把項目準入關。

3.2 有限開發原則

開發礦產資源，發展適宜產業和建設基礎設施，都要控制在盡可能小的空間范圍之內，并做到林地、草地、濕地、水面等綠色生態空間面積不減少。新增公路、鐵路建設規劃必須嚴格執行環境影響評價制度，應事先設置動物遷徙通道。在有條件的地區，要通過水系、綠帶等構建生態走廊，避免形成生態孤島；嚴格限制開發強度，騰出更多的空間用于維系生態系統的良性循環。城鎮建設和工業開發要依托現有資源環境承載能力相對較強的城鎮集中布局、據點式開發，防止成片蔓延式擴張。工業開發區要逐步改造成為低消耗、可循環、少排放、零污染的生態型工業區。

3.3 適宜性原則

堅持特色，充分發揮區域比較優勢，因地制宜科學謀劃區域產業布局，宜農則農、宜工則工、宜林則林、宜游則游。推進形成各區域特色鮮明、優勢互補、分工有序、共生共榮的區域經濟格局。在不損害生態系統功能的前提下，因地制宜地適度發展旅游、農林牧產品生產和加工、休閑農業等產業，積極發展服務業，根據不同地區的情況，保持一定的經濟增長速度和財政自給能力。

3.4 集約開發原則

在現有城鎮布局基礎上進一步集約開發、集中建設，重點規劃和建設資源環境承載能力較強的縣城和中心鎮，提高綜合承載能力。引導一部分人口向城市化地區轉移，一部分人口向區域內的縣城和中心鎮轉移。生態移民應盡量集中布局到縣城和中心鎮，避免新建孤立的村落式移民社區。

4 開發模式創新：休養型開發模式

何謂休養型的開發模式？休養即休息調養的意思。也就是說作為重點生態功能區的玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣，必須走出一條與其他地區不同的發展道路，要在休養中發揮好保護生態環境的主體功能，同時又要解決當地民眾的發展難題，合理設計產業、人口、扶貧、政府職責等方面的政策。

生態功能區休養型開發模式的的基本思路如下。

4.1 構建啞鈴型的產業政策

要大力發展以生態農業和高原特色農業為特色的第一產業和以旅游業、民族文化、生態觀光為主要內容的第三產業，同時圍繞第一、第三產業發展相配套的或與當地資源稟賦相適應的第二產業。具體來說，第一產業方面，要強化生物資源的保護，認真實施滇西北生物多樣性保護行動計劃，在保護物種資源的基礎上，探索合理的野生動植物馴化和產業發展道路，加大對特有、瀕危生物資源的人工培育繁殖，發展以特色中藥材、花卉、食用菌、林果、特色畜產品為重點的高原特色生態農業；第三產業方面，大力發展以當地自然景觀和民族文化為特色的旅游觀光產業。進一步加快以自然、文化遺產為重點，歷史文化名城和民族風情、自然景觀為特色的旅游開發和建設，深度開發和提升融合少數民族風情的生態旅游精品，把玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣建設成世界知名的民族文化生態旅游區，中國大香格里拉旅游區的核心區域。深度挖掘玉龍雪山、瀘沽湖、虎跳峽、長江第一灣、拉市海、寶山石頭城、東巴文化等現有的旅游資源潛力，向自然景觀注入民族文化意蘊，提升現有旅游產品的競爭力和獨特性。將民族文化產業化，挖掘納西族（含支系摩梭人）、彝族特有的民族文化和民族風情，引入有實力和經驗的公司和導演團隊，以產業化的思路運營民族文化產品，在麗江本地運營成功后可以考慮進一步推廣到其他大城市特別是重點客源城市，實現文化產業和旅游產業的協同發展。第二產業方面，圍繞第一產業和第三產業發展相配套的高附加值的加工業，如對農業品、藥材、民間手工藝品的加工。目前，玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣的加工業主要停留在對初級品加工的水平上，產品的加工水平低、深加工產品少、效益低下、沒有形成品牌效應，第二產業要在提升加工層次和形成品牌和規模效應上下功夫。另外，需要加大在基礎設施、公共服務、交通運輸等方面的建設。目前，和其他地區相比，玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣的經濟發展水平總體較低、城鎮規模小、空間結構分散，基礎設施建設和公共服務水平嚴重落后，要爭取中央和省里的支持，在保護生態環境和盡量減少擠壓生態空間的基礎上加大對基礎設施和公共服務的投入。在資源稟賦好的區域可以適度開發礦產資源和水能資源。

4.2人 制定與主體功能區定位相適應的人口和民族政策

人口政策方面，為減輕經濟開發對生態功能區尤其是承載能力比較弱的地區的生態破壞，發展生態功能區的職業教育和技能培訓，提高勞動者跨區域就業的能力，加快生態功能區區域移民搬遷，將不適合居住和開發的區域、森林和野生動植物保護區的居民外遷，減少社區居民對生態功能區的干擾和破壞。切實降低生育水平，實施必要的人口退出政策，本著個人自主自愿的原則，鼓勵人口到重點開發區域就業并定居。通過生態移民、工程建設移民，逐步實行有序人口外遷，使本區域人口限制在承載限度內。加強職業教育，鼓勵職業學校積極參與農村勞動力轉移培訓和農村實用人才培訓，使本區域人口具備相應的素質和能力，切實增強勞動力流動和轉移就業的能力，提高人口綜合素質和人力資本水平。

民族政策方面，著力解決少數民族聚居區經濟社會發展中的突出民生問題和特殊困難。優先安排與少數民族聚居區群眾生產生活密切相關的農業、林業、旅游、教育、文化、電力、交通、扶貧開發等項目，解決人口較少民族、特困民族的脫貧致富問題，加大扶貧開發整村推進力度。積極推進少數民族地區農村勞動力培訓轉移就業，鼓勵和支持非公有制經濟的發展，最大限度地為當地少數民族群眾提供更多就業機會，擴大少數民族群眾的收入來源。對少數生存環境惡劣的貧困人口，要努力創造條件，實施異地扶貧。補償對因保護重要野生動植物資源和自然文化遺產而造成的財產損失、農業生產損失和收入減少。

4.3 要轉變政府職能，努力創建“滇西北生態經濟特區”，建設與生態功能區定位相適應的制度環境

生態功能區的地方政府管理職能要適應對當地主體功能的定位，不能把政府管理職能的重點放在產業開發、招商引資、追求稅收增長等經濟發展方面，而應將當地政府工作的重點轉移到對生態環境的養育上來。同時，為了使生態功能區地方政府從經濟增長和財政收入的壓力中解脫出來，國家要通過轉移支付、專項補貼等多種方式確保生態功能區的地方政府的正常運轉和生態環境保護功能的發揮。生態功能區的地方政府機構設置，也要走出與其他地區行政管理體制高度同質化的束縛，根據各自的工作重點和需要設置相應的管理機構。要完善對生態功能區所在地地方政府的考核評價體系，以新的政績指標代替GDP指標對地方政府進行績效考核，破解簡單以GDP論英雄的問題，提高生態效益、資源消耗、公共服務等指標的權重，引導和激發生態功能區的地方政府正確履行職能，切實體現國家對當地的生態功能區的主體定位的要求。

5 結 語

毋庸置疑，創新生態功能區的開發思路，發展休養型的開發模式，對于促進玉龍納西族自治縣和寧蒗彝族自治縣的發展具有十分重要的現實意義。首先，促進當地的生態環境的保護和修復。該地區生態環境非常脆弱，一旦被破壞就很難恢復。大力發展第一產業和第三產業，同時適度發展相配套的第二產業的啞鈴型的產業結構，發展生態農業和生態旅游業，是一種尊重當地資源稟賦的發展模式，有助于當地走出一條有特色的、人與自然和諧相處的可持續發展之路。其次，促進當地的民族團結和減少貧困。通過制定與主體功能區定位相適應的人口和民族政策，有助于各民族的繁榮和發展，加快當地少數民族脫貧致富的步伐，促進當地人民生活水平的提高，對當地消除貧困和實現全面小康的目標有重大意義。不僅如此，創新對生態功能區的地方政府的考核評價體系，以使當地政府的管理職能與生態功能區的主體定位相適應，加強相應的制度建設和制度供給，對于優化全國的空間開發格局、加強生態文明建設都具有重要意義。

總之，創新生態功能區的開發模式，不僅可以有效破解當地所面臨的生態、民族和貧困問題，也對保障長江中下游的生態安全起到不可估量的作用，對國家重點生態功能區的發展建設也有一定的啟示意義。

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