政府在教育公共服務供給中的角色定位及角色轉變

施雪華　朱曉靜

（北京師范大學，北京100875）

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政府在教育公共服務供給中的角色定位及角色轉變

施雪華朱曉靜

（北京師范大學，北京100875）

新公共管理運動興起后，各國政府改革取得新的突破。政府在教育公共服務供給中的角色和作用也隨著政府的改革發生了很大的變化。因此，深入研究政府在教育公共服務供給中的動力、困境以及轉型后提供教育公共服務的途徑，對于提供高效、優質的教育公共服務，滿足公眾對教育公共服務的多元化需求具有重要的理論意義和實踐價值。

政府；教育；公共服務

充分發揮政府在教育公共服務供給中的作用，是世界各國教育發展的趨勢，提供教育公共服務是政府的基本職能，是實現教育公平正義的基礎，同時也是彌補市場失靈的重要手段。但政府在公共服務供給中還存在壟斷、資金投入積極性不高以及無法滿足公眾多元化的教育需求等問題。現階段，伴隨著公共管理理論的發展和公共教育體系的重構訴求，政府應積極轉變職能，以顧客導向和顧客滿意為目標，引入市場機制，為公眾提供高效優質的教育公共服務。

一、政府教育公共服務供給的動力

“從教育公共服務供給的主體來劃分，可以把教育公共服務提供分為兩類：一類是政府提供，另一類是市場提供。”［1］從我國教育公共服務供給制度的變遷看，政府依然在教育公共服務的供給中發揮著主導作用，主要表現在以下幾個方面：

（一）教育公共服務供給是政府的基本職能

依據盧梭《社會契約論》中的政治觀，政府與人民之間的關系實質上是一種“政治契約”關系。公民在自愿的基礎上，將部分權利讓渡和授權給政府，因此，政府為公民提供公共服務是一種義務，公民享受政府提供的平等的公共服務是一種權利。提供公共服務，是政府存在的價值和合法性的重要基礎。

首先，政府是公共產品的最佳生產者和提供者。公共產品理論認為，公共產品具有非排他性和非競爭性的特征。公共產品的非排他性，指一個人消費產品時，不能將其他人排除在外。這就容易造成某些個人不付費仍然可以通過“搭便車”獲得收益。公共產品非競爭性，指一個人的消費不會減少其他人的消費數量。當某類公共物品處于資源稀缺狀態時，如果沒有政府的制度和法律約束，就會出現只有人消費而沒有人建設的“公地災難”問題。正如霍布斯所說：“公共產品的利益和效用是由個人享有，但個人本身難以提供，而只能由政府或集體來提供。”［2］

其次，政府在公共服務中發揮著關鍵作用。教育事業既是公共產品，也屬公共服務。前者完全可以“搭便車”——免費享受，而后者中公共服務部分可以“搭便車”——免費享受，而非公共服務部分被服務者不可以“搭便車”，必須全部或部分（至少成本部分）自負。學者勞凱聲認為：“教育事業作為公益性事業，其目的不是為了謀求利益、獲得利潤，而是為了造福于他人、社會乃至全人類。”［3］這意味著教育有著強大的正外部性，教育的益處不僅在于提升受教育者個體的修養，同時，對提升國民的整體素質和涵養有著積極的意義。它必須彰顯出公平性、平等性和公益性，而這正是政府一貫的價值取向，也是政府義不容辭的基本責任和職能。

再次，政府可提高公共物品和公共服務供給的效率。相對于其他供給主體，政府始終處于教育公共服務供給的主導地位，通過頒布法律法規和政策，完善教育公共服務的相關制度；擁有廣泛調動各類資源的能力，及時獲取各種信息，發揮教育公共產品提供的規模效應，降低教育公共服務供給成本；通過稅收、提供補貼等手段調控資源的合理配置。與私人組織相比較，由政府提供公共物品和公共服務的效率較高。

（二）公平正義是政府教育公共服務供給的核心思想

公平正義自始至終是國家（政府）的基本屬性，政府有責任促進公共福利和公共產品的公平分配，政府向社會提供公共產品和服務必須以公平為基準。對于教育，尤其是接受基礎教育，不僅是每個公民的基本權利，同時，也是實現社會公平正義的一種體現。正如羅爾斯指出：“教育的公共性所表明的是，教育基于正當性或正義性而關涉公民社會的公共事務及公民品質。”［4］在教育資源的分配上，要實現各級各類教育間，各級各類學校間，以及各個地區之間的教育資源的公平分配；在教育政策、教育制度的制定中，要以公共利益為宗旨，平等公正地提供教育公共服務，通過政策公平，實現教育起點、過程和結果的相對公平。根據羅爾斯差別補償原則，“只允許那種能給最少受惠者帶來補償利益的不平等分配，任何不平等的利益分配都要符合最少受惠者的最大利益”［5］。教育公平還體現在關注受教育者的社會經濟地位的差距，并對在社會地位中處于劣勢的弱勢群體，在教育資源上給予相應的補償。

盡管現階段，市場、社會組織以及各類團體與政府一起成為教育公共服務的投資者、生產者，但要充分體現出教育公共性的這一特點，實現社會的公共利益，市場和社會都不具備這樣的條件。因為市場的基本屬性決定它是以實現利潤的最大化為目標，而社會組織在一定程度上不具備政府所擁有的權力和資源。因此，在實現教育公平正義過程中，政府具有義不容辭的責任和義務。

（三）政府擁有彌補市場供給失靈的責任

亞當·斯密在《國富論》中指出：“如果一個政府不進行公正正規的管理，商業和制造業很少能長期繁榮，人們對其擁有的財產也沒有安全感，合同也得不到法律的保護。”“政府出于對憲法的遵從和滿足公民基本權利與公平分配的需要，必須對某些涉及國計民生、國家安全、公民基本權利與利益的公共物品予以提供，這體現了政府的基本作用。”［6］

在教育產品和服務供給方面，政府、市場和社會都可以作為供給主體為社會提供形式多樣的教育產品和服務，以滿足不同公眾對教育的多樣化的需求。然而，市場因其自身功能性的缺陷，如市場機制作用的自發性、盲目性以及滯后性，會導致市場在提供教育公共服務的過程中出現“失靈”現象，再加上一些市場條件在現實的經濟運行過程中不完全或不充分，使得市場機制在教育公共資源的配置中運作不靈，無法保障教育公共產品和服務的有效供給。因此，“由于公共產品的私人提供量會普遍不足，政府必須插手提供公共產品”［7］。

二、政府在教育公共服務供給中的困境

相對于新公共管理理論興起后的改革型政府，現有政府在管理體制中依然遺留有傳統官僚科層制的烙印，在公共教育領域也不例外。

（一）政府對教育公共服務的壟斷

柏拉圖認為，教育應該由國家負責辦理，并對其進行嚴格的控制。［8］亞里士多德也強調“教育是國家的職責，必須由國家統一興辦管理，而不是由私人興辦管理學校教育”［9］。因此，一直以來，國家（政府）對教育采取的也是自上而下大包大攬的控制方式，政府既是辦學者、又是管理者，同時還是經營者，幾乎壟斷了所有教育公共產品的生產和供給。沒有競爭，就無法衡量的判斷教育產品的質量和效率。加上政府機構一些制度的不完善，容易導致教育公共產品出現供給不足、供給過剩以及供給質量低劣等問題。此外，政府嚴格的行政管制和行政審批制度幾乎覆蓋了公共產品的生產、分配和消費環境。在教育領域，我國目前教育模式仍然以政府出資、管理學校為主，民辦學校、私營教育機構在準入條件、稅收政策、教育設施、社會地位等方面仍然無法與公辦學校實現公平競爭。

（二）政府投入的積極性不高

教育公共物品的供給很難在短期內看到明顯的成效，使政府對教育公共物品供給的積極性不高。在市場經濟體制下，經濟建設是社會發展的核心要素，優先發展經濟成為各級各類政府的首要任務，經濟發展的速度也成為考核政府官員業績的主要指標。

公共選擇理論從“經濟人”的前提假設出發，認為每個人都是以自身利益最大化為目標的理性人，當個人“由市場中的買者或賣者轉變為政治過程中的投票者、納稅人、政府官員時，他們的品性不會發生變化”［10］。政府的決策和行為都是由人決定，政府中的每個人也都不可避免地將實現自身最大利益作為目標。物質生產領域的建設能夠在短時期內產生被公眾認可的業績，相對于投資收益長、短期收益并不顯著的教育領域，可在短期內在政績、名譽、影響力等方面獲得巨大收益。因此，無論是政府還是作為具有“經濟人”特性的政府官員，重視生產性投資而輕教育投資就成為他們的必然選擇。

（三）政府無法滿足公眾多元化的教育需求

隨著世界經濟的發展，人口的快速增長，公眾對學校教育的需求在數量和質量方面都有了新的要求。在數量上，各國政府都面臨擴建校舍、培訓師資、讓更多貧困家庭的孩子接受教育等問題。在質量上，政府面臨著公眾對教育的“額外需求”和“差異需求”。現有的由政府單一供給的公立學校無法滿足公眾對教育在質量和數量方面的增長。

而政府出于管理上的便利，往往要求各級各類學校在管理中實行統一的“標準化”模式，這樣一來，更是難以回應社會和家長的多元化需求及個體的差異性需要。當政府提供的公立教育無法滿足公眾對教育更多的需求時，很多的家庭及受教育者就會尋求公立學校以外的“額外教育”或“差異教育”，通過參加由市場、個人抑或社會組織組織的“課外補習班”，滿足其所需的教育需求。可見，由政府提供的單一的教育公共服務供給模式，在現階段，已無法滿足和實現公眾的需求。

三、政府在公共教育中角色轉變的理論基礎和現實訴求

（一）公共教育的理論基礎

20世紀上半葉，凱恩斯主義盛行，政府的規模、職能和權力日益擴大，政府對社會公共事務的干預滲透到“從搖籃到墳墓”的方方面面。20世紀70年代以后，傳統的公共行政遭到新的外部環境的嚴峻挑戰，財政危機、信任危機以及績效危機使公眾對政府能力失去了信心。西方各國深深陷入了“扮演社會福利的供給者，與成為經濟增長的主力舵手之間的矛盾緊張關系中，以致同時面臨嚴重的財政危機和公民（消費者）需求持續擴張的雙重困境”［11］。在此歷史背景下，以市場為基礎的新公共管理理論在英美兩國應運而生，并迅速擴展到西方各國。它的核心在于，采用商業管理的理論、經驗、方法和技術，引入市場競爭機制，以追求“三E”（Economy，efficiency and effectiveness，經濟、效益和效益）為目標，實現“企業家政府”的治理模式，提升政府能力，擺脫政府管理過程中的危機。

新公共管理理論將企業家精神引入政府行政管理模式當中，其核心主張可以歸納為以下幾點：一是顧客取向。強調政府服務應以“顧客”的意愿和要求為導向，以“顧客”滿意作為衡量公共服務質量的標準。而傳統的政府提供什么服務，公民就得享受什么服務的強制式服務供給方式是違背服務型政府本質的。二是政府職能的重新定位。改變傳統公共模式下的政府與社會的關系，取消公共服務供給的壟斷，實現公共管理職能的社會化。三是績效管理，主張實行績效目標管理，強調公共服務的效率和質量，以具體的業績測量工作的產出、結果、效率和質量，計量事務促成和影響組織的行為。四是專業化管理。主張任用管理型的人才擔當部門領導，實行彈性化管理體制，重視人力資源的管理等。

（二）公共教育的現實訴求

教育作為公共服務的重要內容之一，是隨著公共教育的發展和公共管理型政府的出現而產生的。實現教育公共服務的多元化供給主體和供給方式，將市場和社會引入教育的改革和發展過程中，構建教育公共服務體系，是近年來教育改革的核心內容。而新公共管理理論則為教育體系的完善和發展提供了基礎。

傳統上，人們認為教育消費具有典型的非競爭性、非排他性和外部性特點，因而教育是一種典型的公共產品，政府同時扮演著生產者、經營者和管理者的“三位一體”角色。隨著公共選擇理論的產生，詹姆斯·布坎南提出“準公共物品”的概念，阿特金森、斯蒂格利茨等學者提出“純公共產品”理論并被用作教育公共產品的分類依據，公共教育的純公共物品的屬性受到了合理的質疑。如布坎南在《俱樂部的經濟理論》中指出：“現實世界中，大量存在的是介于公共產品和私人產品之間的一種產品，即俱樂部產品或準公共產品。由于教育消費具有一定程度的競爭性和排他性，因此教育具有準公共產品屬性。”［12］這意味著，作為準公共產品的公共教育，其供給主體和供給方式可實行多元化供給模式，即政府不再是公共教育唯一的投資、供給主體，市場、社會組織以及志愿者團體都可以參與公共教育的投資與供給過程。

隨著新公共管理理論的興起，西方各國為適應社會政治、經濟文化的發展，紛紛對出現財政危機、信任危機和效率危機的政府進行改革。公共教育作為政府公共服務的一項重要內容，對其運行機制也作了新的調整，將市場化引入教育領域，允許學校實行自主管理，使私立學校與公立學校展開競爭，家長可以自由選擇學校。而這一切的前提來自于學校和家長擁有與此相匹配的權力和責任。其實質在于將公共教育的權力進行重新分配與平衡，使政府、學校、市場和家長共同分享公共教育的權力。

四、轉型政府教育公共服務供給的途徑

隨著公共管理理論的發展，政府在教育公共服務供給中的角色、作用和權力被重新界定。政府推動公共服務更大程度上面向社會市場，同時注重政府責任和私人責任的銜接和規制。［13］

（一）轉變政府職能：“掌舵”而非“劃槳”

新公共管理運動主張政府的主要角色是“掌舵”而不是“劃槳”。這意味著政府不應該親自去承擔所有公共服務的生產與供給責任，而是盡可能地將政府做不了、做不好的事情以適當的方式，轉交給市場、企業或社會團體等有能力高質量完成該項服務的組織。政府應是引領者，提出想法，引領人民一起去實現。［14］正如奧斯本等學者所說：“掌舵的人應該看到一切問題和可能性的全貌，并且能對資源的競爭性需求加以平衡。劃槳的人聚精會神于一項使命并且把這件事情做好。掌舵型組織機構需要發現達到目標的最佳途徑。劃槳型組織機構更傾向于不顧任何代價來保住‘他們的’行事之道。”［15］10

在新公共管理運動中，政府“掌舵”意味著，政府要將教育的經營權和管理權分解和下放，將不該管、管不好、管不了的教育公共服務交給具有專業資質的市場、社會組織等部門實施和履行，讓市場、社會、學校以及學生家長都能參與到教育服務的生產和供給過程中，為公眾提供更優質的教育服務。政府則具體負責制定教育規劃、培養目標，以及各級各類的教育政策、教育法律法規等指導性文件；體現教育的公共性和實現教育的公共利益，公平平等地調動和分配教育資源；決定教育公共服務的數量和質量標準，對市場和社會組織進行有效的評估和監督。

（二）政府公共服務的目標：顧客導向與顧客滿意

“使公益服務提供者對它們顧客需要作出靈敏反應的最好辦法，是把資源放在顧客手里讓他們挑選。”［15］130在新公共管理理論看來，政府不再是發號施令的權威官僚機構，而是以公眾需求為中心的服務提供者，公民是享受公共服務的顧客，政府以顧客的需求為導向，尊崇顧客意志，堅持服務導向和“顧客”滿意的理念。

在公共教育服務領域的改革中，這種顧客導向的特征主要體現在增加學生與家長的自主教育選擇機會和權利上。例如，在美國推行的教育券制度，就是一種“個人得到的資金援助”、“一種可以獲得公共教育之外的求學機會的統籌方式”［16］。即政府發給家長一定金額的教育券，家長憑教育券選擇就讀的學校，學校收取該教育券后再向政府兌換教育經費。這種模式意味著家長作為消費群體可以自由地選擇學校，同時也意味著高效率的、創新式的私立學校將與公立學校并駕齊驅，為學生提供更平等的教育機會。

（三）在教育公共服務供給中引入市場機制

新公共管理運動最核心的特點就是將市場機制和競爭方式引入到政府活動及政府公共服務的供給過程中，即將企業的管理理念、經驗、方法和技術引入到政府管理中，將政府的部分經濟職能和社會職能推向市場，以減輕政府財政壓力、提高工作效率和保證公共服務的質量。

西方很多國家逐漸將市場機制引入到公共教育領域，以市場的力量取代政府干預，將學校的管理權和經營權下放給地方政府、學校和家長，使他們擁有更為彈性化的管理方式。據統計，“20世紀80年代，美國私立中小學的數量增加了30%，達26800所，而同期公立學校數量卻下降了3%，為83800所。”［17］126而美國特許學校的出現和發展，打破了公立學校僵化、刻板的教育管理體制，增強了學生和家長選擇公共教育服務的機會和權利，是教育公共服務市場化的重要體現，對提高教育公共服務的質量和效率有著巨大的促進作用。

我們也必須認識到，市場機制不是萬能的，以新公共管理為指導的政府改革和市場化取向同樣會出現政府失靈。“以市場化、私有化以及新自由主義指導下的公共教育體制改革，在減輕政府財政負擔的同時，卻有可能使政府推卸或轉移應有的責任；在提高效率和效益的同時，卻又可能忽視社會弱勢群體的公平；在增強市場活力的同時，卻有可能導致公共政策的缺位，從而損害公共利益，并最終使政府失去其存在的合法性。”［17］128因此，在教育公共服務領域，政府和市場的作用都是非常重要的，二者互有優勢與缺陷，但在教育公共服務供給過程中，二者相輔相成、相互協調、共同促進。

總之，政府在提供教育公共服務的過程中，要不斷地克服已有的問題，轉變政府職能，提高供給效率和效能，有效地平衡、分配教育權力，正確處理政府、市場、社會、學校、學生以及家長之間的關系，實現政府、市場、社會組織多元供給機制，為公眾提供高效、優質、多元化的教育公共服務。

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（責任編輯吳楠）

D035－01

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施雪華（1963—），北京師范大學政府管理學院副院長，二級教授，博士生導師，主要研究方向：政府管理與公共政策、當代中國政治發展、比較政黨政治、社會組織與社會治理；朱曉靜（1984—），女，北京師范大學政府管理學院行政管理專業博士生，新疆師范大學政治與公共管理學院講師，主要研究方向：政府管理與公共政策。