論我國法官員額制改革困境與出路

戴傳利

（中共安徽省委黨校，合肥230022）

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論我國法官員額制改革困境與出路

戴傳利

（中共安徽省委黨校，合肥230022）

法官員額制改革關涉法院內部人員的切身利益，事關司法改革的成敗。法官員額制改革近兩年來快速推進，可復制經驗尚未及研判得失即“遍地開花”。本文簡要回顧我國法官員額制改革歷程，剖析了法官“三化”改革美好愿景所面臨的現實困阻，恪守問題導向原則，有針對性地提出五個方面的化解對策。

法官員額制；困境；出路

沉寂十幾年的“動法官奶酪”之舉的法官員額制改革再次被黨的十八屆三中全會、四中全會精神所激活。目前，此項改革在理論上要解決的問題不是論證員額制改革的可能性和必要性，而是要在中國當前“全面深化改革”的語境下，洞悉包含著法官正規化、專業化、職業化（以下簡稱“三化”）愿景的法官員額制改革現實運行境況，及時總結法官員額制推行中面臨的困境和阻力，為改革糾偏獻計獻策，做到未雨綢繆，因應對策。

一、我國法官員額制改革的探索

（一）我國法官員額制改革的理想愿景

理想愿景指導改革實踐的前進方向，貫穿于改革的始終。縱覽我國法官員額制改革實踐探索，無論是人民法院的四個五年改革綱要，還是中組部等部門單獨或者聯合出臺的相關規定、意見（如《法官職務序列設置暫行規定》），抑或是黨的十八屆三中、四中全會關涉司法改革的內容，有關員額制改革制度設計的理想愿景都包括減量和增量兩個方面。減量是在法院人事管理方面去行政化，彰顯法官職業技術性特點，去司法權的運行干擾，削去影響法官依自己良心和經驗獨立裁判的行政化干擾（請示、匯報、審批等），真正達到讓“審判者裁判”，讓裁判者樹立只服從法律的理念。增量是指通過員額制改革達到“三化”目的。我國有近20萬法官，其來源和構成比較復雜，有的從政法院校招錄來，有的是軍轉干部，有的是從社會上招考，還有的是行政上調入的，等等，許多法官沒有正規的法律學科背景。實現我國司法現代化，提升司法公信力，法官必須是擁有豐富生活經驗的專業人，堅守法律人的職業道德操守，塑造維護公平正義的職業形象，以法律人所特有的意識、技能、方法化解矛盾，解決糾紛。

（二）我國法官員額制的改革實踐

法官員額制最早出現在1999年最高人民法院第一個五年改革綱要中。2001年，在充分調研和試點基礎上，最高人民法院向有關部門呈交了法官編制具體方案，2005年最高人民法院“二五”改革綱要提出“研究制定各級人民法院的法官員額比例方案”，并對法官助理、法官職業培訓、法官任職保障等作了規定。2009年最高人民法院“三五”改革綱要提出法官員額制的逐步實施計劃。為了爭取外部對改革的支持，2013年3月，最高人民法院和中共中央組織部聯合下發了《人民法院工作人員分類管理制度改革意見》，提出設置各類人員的員額比例，確定職務序列和職數，實施分類管理。2015年2月26日，最高人民法院正式發布了《最高人民法院關于全面深化人民法院改革的意見》，并將之作為修訂后的“四五”改革綱要，明確提出司法人員“三化”改革目標，確保優秀法官留在審判一線，并提出了員額制改革完成初步時間節點為2017年底。

回顧我國法官員額制改革十幾年歷程，有以下幾個方面特點：

第一，改革模式的回應性和壓力性。員額制改革并非完全是法院內部自發產生的需求。法院內部人員管理行政化、辦案過程行政化等弊端頗受詬病，案件內部請示、審批制嚴重造成了審判脫節，影響司法公正和效率。員額制改革是對理論批判、人民期待和政治需求的回應，在以外在的壓力為主加之法院內部需求為輔的合力作用下蹣跚前行。第二，改革步伐先慢后快。從1999年法官分類制改革提出直到2014年上海試點改革之前，法官員額制改革是“雷聲大，雨點小”，員額制改革在高呼聲中沉睡，直到黨的十八屆三中全會提出司法去行政化才被激醒。到了2014年6月，中央深化改革領導小組第三次會議通過了《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》和《上海市司法改革試點工作方案》后，改革步伐迅速加快。從2014年七個省市第一批試點開始，不到一年，2015年山西等十一個省份第二批試點改革接踵而至，2015年12月，北京等第三批14個省份改革試點方案又報中央，2016年包括員額在內的司法改革試點已經在全國推開。第三，改革由各自為政到統一領導。中央深化改革領導小組成立前，我國司法改革缺乏頂層設計，法、檢改革各自為政，多是“拿手術刀為自己治病”，少數高呼獨立辦案權的法官真的擁有獨立審判權后卻憂心忡忡，追捧審判權獨立和加薪的熱情在案件終身責任追究面前遇冷。司法改革統一領導的優勢在于能夠打破利益藩籬，強力快速推進改革，確保權責統一。第四，員額制改革缺乏可復制經驗的研判。上海等第一批試點改革省市的員額制改革經驗還沒有來得及進行利弊總結，第二批、第三批試點就已經開始。當然，中央的頂層設計為各地司法改革提供了指導原則，并充分照顧和包容了各地的特殊性及試錯性。

二、我國法官員額制改革存在的問題

（一）遴選機制與精英化

司法審判對法官的教育背景、法律素養、職業能力都有著比普通公務員更高的要求。［1］各國司法實踐經驗證明，精英化法官隊伍是實現司法現代化重要條件之一。只有構架精良的篩選機制才能遴選出精英法官。我國當下推行的事關司法改革成敗的法官員額制，是以法院內部存量人員分類管理為契機，精簡法官的規模，讓專業化的精英法官執掌裁判大權，謹慎而準確地行使對公民自由和財產的決定權，維護社會公平正義的最后一道防線。只有這樣才能切實樹立法官的權威，從而樹立法制的權威。［2］但目前法官遴選機制未必能真正實現法官精英化目標。

首先，法官遴選對象并沒有拓展到律師、檢察官、法學專家等法律人共同體，受限于“內部人”中的存量篩選，雖然大多數進入員額制內的法官都是審判一線的骨干力量，但并不能說他們就是法律職業共同體內精英。更何況按照改革試點的經驗來看，進入員額制的法官未必都是存量內的優秀者。（1）突如其來的去行政化改革“乍暖還寒”時候，有行政職務者享有話語權，擁有職務勾兌的優先入額機會。沒有行政職務但從事一線審判工作5～10年左右的骨干，由于受到名額的限制未必都能入額，職業前景的迷茫促發了“離職”念想，喪失堅守勇氣者會選擇逃離，轉而從事其他職業。

其次，試點地方選拔入額法官方式雖然基本上做到了公平，但采用考試、面試后報法官選舉委員會審查認定的選拔方式，其合理性與科學性有待進一步考量。第一，一些具備審判員資格的人不要考試就當然入額，他們是否一定比要參與考試的人員優秀？我國法官的選撥方式和英、美、德、法、日等國家不同，主要是按照書記員——助理審判員——審判員這樣學徒式的內部成長模式選拔，即便是具備良好法律功底的人，通過公務員考試進入司法機關后，如果通過司法資格考試時間不久，可能就很難進入到員額制內。而一個沒有法律學科背景的人，比如說過去是一個縣（處）級行政干部調入法院任院長、副院長職務，可以直接通過人大任命為法官，進入員額制范圍內，這樣的結果顯然有悖于法官精英化改革之初衷。第二，采取考試的辦法選舉法官能否選出真正精英？法官職業很重要的一個條件是要有生活經驗，證據審查和判斷、推定使用、事實認定等都離不開生活經驗。正如霍姆斯所言“法律的生命不在于邏輯而在于經驗”，在英美法系國家，律師是法官的搖籃。比如，地方法院法官一般從擁有7年以上出庭經驗的律師中遴選。我國當前員額制遴選主要還是在法院系統內部進行，進入法官隊伍的律師和法學專家寥寥無幾。我國當前采用考試加面試的法官遴選模式是在現有條件下采取的一種“相對合理”的選拔方式，具有過渡性。第三，上海試點中面試環節由審判委員會組織，這是否有悖于選撥中立性原則？由系統內部人員作為面試考官會影響面試中立性和公正性，難以對權力監督產生積極持續的推動。［3］更遑論在上海司法改革試點中，只有經過審委會面試等程序最終產生首批入額人選才能報請市法官遴選（懲戒）委員會，法官遴選（懲戒）委員會功能在法官員額制遴選中有被弱化的危險。

再有，上海經驗是否具有可復制性？根據分工，上海試點中法官助理可以協助法官草擬文書等。審判過程中的法律文書（特別是判決書）質量是法官職業水準重要載體，能否交給法官助理草擬？“上海方案”中司法職業三類人員構成方案：法官、司法輔助人員、行政管理人員三類人員占隊伍總數的比例分別為33%、52%和15%。“員額制”比例多大為最合適？由于我國各地經濟發展、案件數量、案件類型、人口數量、政法編制法官人數等差異性很大，法官員額制數量是否可以突破39%或低于33%比例也需要實踐檢驗，更要考慮為后來者入額留下充分的空間。

（二）員額制資源稀缺性爭奪

由于員額制改革與法官薪酬待遇直接掛鉤，爭取首輪入額是每個法院人的當然追求。試點省份中一些地方院領導直接進入員額制內，任職保障制與延長退休年齡更加助推了員額制崗位的緊俏性。司法改革要求進入員額制法官實行任職終身制，非經法定程序、法定事由不能被調任和免職。法官任職保障與年齡延長從長遠來看是符合司法規律的，但現在實行可能為時尚早，可能會造成“先來者先占，后來者遺憾”的局面。再者，司法改革要求法官跳出公務員序列，取消行政級別，依照法官等級序列依次晉升，法官與公務員隊伍之間交流難度可能會加大。比例過半的法官助理只能是垂涎于員額制崗位而興嘆：“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索。”優秀的年輕法官助理不是“就地臥倒”，也怕只能“此處不留爺，自有留爺處”，選擇離開，那樣會造成真正的人才流失。

我國建筑行業隨著經濟和科學技術的不斷發展，其管理模式已經逐漸從傳統管理模式向著信息化轉變，在建筑工程造價管理中應用BIM技術。建筑工程從設計階段到施工階段，BIM技術都能夠提供可靠的技術支持，為確保工程造價的合理性，建筑企業也借助BIM技術對工程施工的各階段進行工程造價管理，有效地控制了建筑工程施工成本，確保了企業的自身利益，也推動著建筑行業整體的進步發展。

（三）“高薪”與心理失衡

員額制改革觸動著每一個法官的神經，實行分類管理后員額制內法官收入要比法官助理和從事行政管理工作人員高很多，這是否會造成后兩類人員心理失衡。內部選優式模式不是法官遴選制度的常態機制，選出的法官也未必是法律職業共同體內的真正精英。實行員額制前法院內外收入差距不大，員額制后司法一線人員薪酬大幅度提高，利益調整可能會讓其他法律人產生“憑啥享受高薪”的唏噓。

高薪應以法官精英化與嚴格的懲戒制度為基礎，更離不開完善的考核制度，否則高薪未必能“養廉”。員額制改革中強調法官辦案獨立性，弱化審委會對案件審查職能，逐步弱化向院長、庭長匯報制度，加上法院內外干預案件登記通報制度，在干預司法的權力之手被束縛限制的同時，影響司法公正的另一只手即金錢腐蝕并沒有因此而被斬斷。法官在自由裁量權范圍內還是可以“大有作為”，會出現“搞定法官”比原來“搞定審委會”更容易的現象。

（四）錯案追責制運行障礙

加薪與任職保障改革是以錯案責任追究制為支撐的，員額制改革中“還權”與“追責”對等是為了達到權責一致的目的，改革的方向沒有錯，難點在于錯案責任追究制的科學建構。如何發現案件錯誤？錯案的標準是什么？至少在以下幾種情況下精準地評價案件對錯難度很大，一是在司法自由裁量權范圍內的裁判，對與錯評價的標準彈性很大。二是當法律沒有規定、規定很模糊或者不完善時，評價案件對錯缺乏法律依據。三是調解結案案件。

審委會評判能否確保內部自我糾錯的公平性，會不會重蹈到審判分離老路？沒有親歷案件審判過程，評價案件對錯是否違背司法親歷性原則？等等，諸多問題若不解決都會影響錯案終身追究制的有效運行。

（五）人少與案多的矛盾

三、員額制改革路徑調適

（一）完善法官遴選方式

我國當下的員額制改革是在法官內部存量中篩選，并非是在法律職業共同體內擇優遴選。為了真正實現法官精英化，可以采用以下方式。第一，變存量中篩選為增量中遴選。在法律職業共同體內進行遴選，或許是擔心擠占有限員額資源原因，試點中個別省份只是讓極少數律師和學者參與遴選。可以結合正在進行的試點改革，擴大公選對象，在法院系統內外公開選拔法律精英入額。第二，制定法院內部人員分流方案。結合黨的十八屆四中全會提出的社會律師、公職律師、公司律師等改革方案，按照自愿原則，分流一部分人員到律師隊伍中，也可以分流一部分人到學術界和企業，這樣可將法院轉化為律師界、學術界以及企業界輸送因司法工作經歷而有志維護法制統一的熟練法律人才的培養基地，符合世界各國法院人員流動性的規律。［5］第三，量化員額制法官條件。經過近20年的擴招培養，我國社會上已經儲備了大量的法律專業人才，員額制法官應該從從事法律職業至少10年的通過司法考試的法律本科以上學歷人員中擇優錄用，確保法官有生活經驗和法律專業知識。第四，完善法官遴選程序。面試和考核應該由法官遴選委員會主導，過程公開。設定法官遴選舉報和投訴制度，建立遴選復議制度，對遴選過程或結果有異議的人員可以向法官遴選委員會申請復議一次，對法官遴選中不公平行為可以向監督部門舉報投訴。

（二）構建法官競爭制度

為了防止入額后造成的“先來者先占，后來者遺憾”的現象，必須建立入額后的法官競爭制度。我國目前員額制改革具有過渡性，逐步達到從法律職業群體中公開遴選優秀法律人才擔任法官。筆者認為，這個過程至少要用20～30年左右的時間。為了讓更多沒有進入員額制的優秀法律人才能夠有入額機會，首先，加強對改革中首批入額人員的考核，建立動態調整機制，可以一至二年考核一次，對考核不合格的應當予以調整出額。其次，發現有貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的人員，要堅決清出員額制隊伍。再次，把錯案追究制與出額制度對接起來。第四，取消試點地方（比如海南等）延長法官退休年齡的做法，等到過渡期滿，法官遴選真正實現精英化后才考慮延長退休年齡。

（三）加薪均衡與激勵多元化

員額制改革的一個重要配套改革措施是給入額法官“加薪”。通過這種提高薪酬待遇的方式激勵法官，彰顯法官職業榮耀感和社會認同感。這種以“加薪”為落腳點和重心的策略往往會面臨激勵衰退的“阿倫森效應”危機。［6］147員額制內法官加薪首先要適度才能緩解法官助理、司法行政人員的心理失衡，要考慮法院內部不同人員之間薪酬待遇在改革的過渡期內不宜差距太大。其次，實現從“加薪”到“升級”的轉變。隨著法官管理方式去公務員化改革，法官員額制改革要從“利益分配邏輯”轉向“身份塑造邏輯”。［6］148再次，可以通過法官任職保障和增強辦案獨立性等方式增強法官職業的榮譽感和成就感，通過以“審判為中心”改革和完善司法的既判力等其他多元化方式產生激勵效應。

（四）完善錯案發現和責任追究制

完善的錯案發現和評價制度是貫徹追責制度的前提條件。完善責任追究制度，可以做以下努力：第一，可以設立錯案評價委員會。委員會由法學專家、律師、資深法官和社會其他人員組成，人員隨機抽取，設定法官評價回避制度。委員會可以隸屬于人大內部法律工作委員會，并非是一個常設機構，只有在具體需要判定某個案件的對錯時才由人大法律工作委員會隨機抽選人員組成。第二，建立當事人申訴律師代理制度和風險承擔制度，發揮代理律師對案件監督作用。為了增強律師和當事人申訴責任心，申訴錯誤的，可以讓當事人承擔一定的責任，律師承擔連帶責任，如費用負擔責任等。第三，為了給評審委員會提供評價案件的客觀依據，庭審過程應該全程錄像，評審委員會評議案件需要時可以把庭審錄像資料作為證據提交給評審委員會。對于法官自己或者本院其他法官審理的案件評議時法官應當自行回避，也可以由當事人或其代理律師申請回避，或者由法院指定回避。第四，應該強化律師監督作用，當事人和律師是法官最好的監督者，因為他們最了解案情，可以監督法官是否依據證據裁判主義等原則進行公正審案。

（五）合理分工激發審判團隊合力

員額制改革使一部分從事案件審理的助理審判員不再直接從事審判工作后，解決案多人少矛盾的重點是如何在審判人員和審判輔助人員之間確定合理的人數比例與合理分工。兩者人數比例在不同國家有所差異，日本法官與其他工作人員的平均比例在2013年的時候大概是1︰6，德國法官與其他工作人員的平均比例在2012年時為1︰4。關于“員額制”的比例問題，應該具體地方具體分析。在考慮法院級別、法院案件總量、法官每年審案定額標準等基礎上計算出來，建議留出不少于8～9%的機動名額，以便讓后來者看到希望。另外，“員額制”也應該對法院內部執行人員的數量進行規定。［7］

我國司法改革中員額制比例確定為39%，有人認為為了讓更多優秀的司法輔助人員能夠入額，可以根據一定時期內案件數量的增加而逐漸提高，可以突破39%的比例限制。［8］筆者并不贊同突破這個比例限額。其實相比較而言，我國法官人數與其他人員比例并不低，關鍵是如何合理劃分他們之間的職能分工。占人數一半左右的法官助理中很多人都是擁有審判經驗的中堅力量，充分發揮他們的作用，把法官更多時間和精力節省出來審理復雜、重大案件，可以有效提高司法效率。德國和日本的司法輔助制度改革中一個值得借鑒的現象是審判輔助人員并非簡單的分擔了法官的“事務”，更是分享了部分審判“權限”。［9］我國員額制法官主要任務應該定位在案件的開庭審理和判決書的最后裁判與審核上，開庭前的準備、材料送達、一般法律文書的草擬等工作可以由法官助理完成，案件調解也可以交給法官助理去做，這樣既可以節省法官時間，又可以達到“審判分離”的效果。

注釋：

（1）譬如某市中級人民法院現有政法專項編制294名，其中院長、副院長，專職委員、審委會委員、庭長、副庭長中具有審判資格的有99人，占全院33.67%，如果該院按39%的法官員額比例實施司法改革，除上述副庭長以上的其他具有審判資格的辦案主力將可能被排斥在法官員額比例之外，只得重新回到司輔人員系列或者無奈出走。

［1］葉青.主審法官依法獨立行使審判權的羈絆與出路［J］.政治與法律，2015，（1）.

［2］季衛東.司法體制改革的關鍵［J］.上海：東方法學，2014，（5）：114.

［3］吳永生.公共領域視野中權力監督的邏輯、批判與規范［J］.行政論壇，2015，（2）.

［4］張源源.市中院集中公布2015年司法大數據法官人均辦案178件，收結案增幅20年最高［N］.南京：南京日報，2016-1-20.

［5］厘清法官員額制改革中的認識誤區［N］.北京：中國社會科學報，2014-10-08.

［6］豐霏.法官員額制的改革目標與策略［J］.吉林：當代法學，2015，（5）.

［7］冀祥德，鄧超.司法改革“上海方案”價值評析［J］.北京：政法論叢，2014，（6）：69.

［8］孟庚秋.法官員額制比例問題研究［J］.山西：法制博覽，2015，（10）：156.

［9］傅郁林.以職能權責界定為基礎的審判人員分類改革［J］.重慶：現代法學，2015，（4）：16.

（責任編輯丹若）

D926．17

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1001－862X（2016）03－0119－005

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戴傳利（1971—），安徽定遠人，法學博士，安徽省委黨校法學部副主任、副教授，主要研究方向：訴訟法、經濟行政法。