我國失地農民權益保障問題研究

張美佳

摘 要：隨著中國經濟發展對土地需求量的增加，失地農民數量逐年增加。大量農民因為失地而失業，生活失去保障，由此所導致的拒征、上訪、甚至流血沖突等群體事件時有發生。要想既維護失地農民權益，又促進經濟社會和諧發展，必須立足我國失地農民的現狀，改革完善土地征收法律制度，完善征收程序，完善社會及法律保障，增加司法救濟。

關鍵詞：失地農民；權益；社會保障；司法監督

“失地農民”主要指在我國城市化發展過程中由于城鎮發展需要，逐步失去包括林地、耕地以及居住地等土地的農民。“失地農民”表面失去的是賴以生存的土地，實際上是喪失了與土地相聯系的一切權利。

一、失地農民的總體現狀

（一）失地現狀

據有關部門統計，目前全國累計的失地農民人數已達1.12億，而且每年還要新增250萬～300萬人。據專家預測，到2030年我國人口高峰到來時，耕地要減少到18億畝左右，人均耕地僅有1畝多，農民失地形勢嚴峻。

（二）失地農民狀況

（1）失地農民的生活問題。土地的失去，導致土地對農民的經濟保障作用完全喪失。一次性獲得的補償費僅能維持幾年的最低生活開支，失地農民的長遠生計問題沒有得到解決。

（2）失地農民的就業問題。大多數農民文化素質和勞動技能普遍很低，離開土地后，他們缺乏一項謀生的技能，在激烈的就業競爭中明顯處于劣勢。

（3）失地農民的養老和健康問題。我國農村養老保險制度并不完善，養老仍然主要靠子女，失地后養老問題更加堪憂。失地以后經濟緊張，農民也更病不起。

二、失地農民問題產生的原因

（一）征地過程制度缺陷

（1）利用政府權力征地的范圍過寬，征地費的分配過程不夠民主。除了社會公益性用地，現在幾乎任何用地，政府都動用了征地權。在財政普遍吃緊的情況下地方政府為了尋找能迅速增加財政收入的方式均不約而同地從農民手中征來土地，然后再轉給經銷商。政府向開發商征收的補償費往往低估了土地的實際價值，而有些政府官員也大肆從中收取“回扣”，以便在給被征地農民生活保障上偷工減料。

（2）現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。農村土地集體所有，就是以村為單元的所有農民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包”。這就進一步明確了農民是農村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，他就相應地應擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度，在征地時剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。

（二）征地補償制度上的缺陷

（1）土地征用補償標準的測算方法不夠科學合理。依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6～10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4～6倍[1]。這種測算辦法對農民來說很不合理。土地征用單位在實施征地過程中沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的現代都市型農業，土地的產出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。

（2）與市場經濟規則不相適應。我國現行的征地補償制度在市場經濟條件下顯得不夠合理。第一，農民在進行社會生產的過程當中，必須按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地，在被征收時卻被賦予了極低的價格。

三、關于保障農民權益的對策及法律建議

（一）設計合理的補償機制

（1）改變以土地的原用途為標準的補償方式，提高補償標準，改善安置方式。按照我國的法律規定，征地補償費明顯偏低，沒有考慮到土地的潛在收益和利用價值，這在市場經濟下，顯然是不符合經濟規律的。為了切實保護農民權益，征地補償應該以土地的市場價值為依據，考慮到土地的實用價值和潛在的價值。給農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。

（2）建立和完善農用地分等定級和農地價格評估體系。綜合考慮自然條件、區位條件、環境條件等，對農用地進行分等定級；結合農用地等級，制定農用地價格評估辦法。以農用地分等定級和農用地評估價格為基礎，以經營性目的的農地轉用市場價格為參照，確定土地財產補償標準；參照資產評估辦法，確定其他各類財產的補償標準；參照城鄉勞動力工資水平和養老、醫療、失業等社會保障，確定就業安置補償標準。

（二）建立普惠的社會及法律保障機制

從長遠看，農民失地后，建立健全失地農民的社會保障機制，以解決農民的養老、醫療等問題，才是保障失地農民權益的治本之策。

（1）為失地農民建立最低生活保障制度。最低生活保障是國民應該享有的基本權利，因此必須重視失地農民最低生活保障的建立。政府可從土地增值收益和財政預算中，安排一定資金，對符合一定年齡、土地不足以維持生活或喪失勞動能力的失地農民，在一定范圍內實施最低生活保障。

（2）建立多元化醫療保險法律制度。各地應當根據當地情況，通過立法簡歷多形式、多層次醫療保障法律制度。有條件的地方建立新型合作醫療保障制度。

（3）建立和完善養老保險法律制度。雖然我國已經實行失地農民養老保險制度，但是養老保險金額過低，不能真正滿足養老問題。通過立法，建立由國家，征地單位，個人三方出資所組成的養老保險基金，用于解決失地農民的養老問題。并在基金管理方面加強立法，保障養老保險基金的安全。

（三）為失地農民提供司法救濟

失地農民與進城農民工、城鎮下崗工人、城鎮貧民同屬于社會弱體，他們地位低下，經濟能力有限，在征地過程和其它社會活動中，當他們的合法權益受到侵犯時，由于缺乏相應的法律知識和沒有足夠能力支付因尋求行政救濟所需要的成本，憲法規定的“法律面前人人平等”的原則在他們身上也無法體現。因此，要為失地農民提供多種方式的法律援助，使農民對土地權利的行使切實得到法律的保護。

參考文獻：

[1]覃有土，韓桂君.略論對弱勢群體的法律保護[J]法學評論，2004（1）.61—62.