反思公募權(quán)

■文|呂鑫

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反思公募權(quán)

■文|呂鑫

在歷經(jīng)了近十年的等待之后，《慈善法》終于在今年3月審議通過(guò)。而作為一部凝聚了眾多期待的立法，各方雖然對(duì)立法整體的進(jìn)步持肯定態(tài)度，但對(duì)其具體內(nèi)容也紛紛表達(dá)了自己的觀點(diǎn)，公募權(quán)就是其中一個(gè)被慈善理論界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題。具體來(lái)說(shuō)，《慈善法》主要在第二十二條規(guī)定了公募權(quán)，根據(jù)該條之規(guī)定可以將這一權(quán)利歸納為以下兩點(diǎn)基本內(nèi)容。

第一，公募權(quán)的行使主體是慈善組織。根據(jù)《慈善法》第二十二條第一款之規(guī)定，慈善組織可以開(kāi)展公開(kāi)募捐。而慈善組織的范圍根據(jù)立法之規(guī)定，包括了慈善基金會(huì)、社會(huì)團(tuán)體、社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)等組織形式。在此意義上，公民顯然不能成為公募權(quán)的主體。

第二，公募權(quán)的獲得方式則基于許可。根據(jù)《慈善法》第二十二條第二款之規(guī)定，慈善組織被區(qū)分為兩類(lèi)，一類(lèi)是成立登記之日起可以公開(kāi)募捐的慈善組織，另一類(lèi)則是需要依法登記滿兩年后才可申請(qǐng)公開(kāi)募捐的慈善組織。換言之，其公募權(quán)的獲得方式是基于審批許可，而民政部門(mén)將根據(jù)慈善組織內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運(yùn)作規(guī)范等因素決定是否許可，如符合則在受理申請(qǐng)之日起六十日內(nèi)發(fā)給公開(kāi)募捐資格證書(shū)。

但值得注意的是，針對(duì)以上公募權(quán)之內(nèi)容，早在《慈善法》的制定期間就引發(fā)了爭(zhēng)議，而在審議之前各種爭(zhēng)論已趨于白熱化，即便是在《慈善法》最終審議通過(guò)之后，對(duì)公募權(quán)的爭(zhēng)議也仍然未見(jiàn)平靜，那么為何以上內(nèi)容會(huì)引起如此激烈之爭(zhēng)議？在筆者看來(lái)，其實(shí)際上包含了兩個(gè)與以上內(nèi)容相對(duì)應(yīng)的問(wèn)題。

首先，公民究竟能否成為公募權(quán)的主體？這一問(wèn)題最早源起于《慈善法》草案一讀第三十一條對(duì)公民募捐的禁止，雖然這一條款此后在二讀中已經(jīng)被刪除，但公民究竟是否有權(quán)募捐成為了各方爭(zhēng)論的核心。在那些反對(duì)公民募捐的意見(jiàn)中，有一種代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為公民雖然有權(quán)開(kāi)展私益募捐施以自救，而對(duì)公民以公共利益為目的的募捐則無(wú)權(quán)開(kāi)展，甚至直言各國(guó)立法都禁止此類(lèi)公民募捐。但在筆者看來(lái)，如此表述顯然過(guò)于武斷，事實(shí)上，即便是政府規(guī)制（而非禁止）公民慈善募捐之立法，也曾經(jīng)在德國(guó)與美國(guó)被判定違憲，而這些國(guó)家也基于憲法上最重要的基本權(quán)利保護(hù)公民募捐權(quán)。

當(dāng)然，雖然公民慈善募捐存在合法性基礎(chǔ)，但并不意味著《慈善法》就需要明確規(guī)定公民具有公募權(quán)。一來(lái)是因?yàn)椤洞壬品ā匪{(diào)整的是符合公益原則的公共慈善，具體來(lái)說(shuō)，即是些為全體或部分公民所開(kāi)展之慈善活動(dòng)，而對(duì)私人之慈善活動(dòng)不予調(diào)整，后者典型的如個(gè)人之間的捐贈(zèng)，為自己募捐的行為等等；二來(lái)則是因?yàn)楦鲊?guó)《慈善法》往往通過(guò)降低慈善組織成立門(mén)檻的方式，尤其是廢止許可制的方式，吸引公民通過(guò)成立慈善組織的方式開(kāi)展慈善募捐，以此有利于政府對(duì)慈善募捐活動(dòng)予以監(jiān)管。但這一點(diǎn)恰恰與現(xiàn)今我國(guó)《慈善法》中公募權(quán)獲得方式相左，并進(jìn)而形成了爭(zhēng)議的另一個(gè)核心問(wèn)題。

其次，公募權(quán)基于許可制究竟是否正當(dāng)？根據(jù)上文所述，《慈善法》實(shí)際將慈善組織區(qū)分為兩類(lèi)，即成立登記之日起可以公開(kāi)募捐的慈善組織和需要兩年后才可申請(qǐng)公開(kāi)募捐的慈善組織，而對(duì)這兩類(lèi)慈善組織的區(qū)分，立法并未予以詳細(xì)論述其具體的標(biāo)準(zhǔn)，換言之，其區(qū)分的理由究竟是什么并不明確。更重要的是，對(duì)于那些需要兩年后才能申請(qǐng)公開(kāi)募捐的慈善組織，其具體的許可也非常模糊，所謂內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)健全、運(yùn)作規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)顯然缺乏明確性，因此在實(shí)踐中必然存在爭(zhēng)議。

當(dāng)然，從立法者原意的角度，我們可以推定認(rèn)為該款所設(shè)置的許可制，應(yīng)當(dāng)是以規(guī)范慈善募捐開(kāi)展為根本目的，通過(guò)選擇那些具有良好記錄之慈善組織開(kāi)展募捐活動(dòng)，進(jìn)而保證慈善募捐的有序開(kāi)展。但問(wèn)題在于，采取這種以?xún)赡隇橄薜哪季柙S可，其監(jiān)督的有效性也存在問(wèn)題。這是因?yàn)殡m然依據(jù)草案之規(guī)定，政府可以拒絕那些在兩年之內(nèi)有過(guò)錯(cuò)的慈善組織獲得公開(kāi)募捐執(zhí)照，但募捐違法行為多數(shù)發(fā)生在募捐之后，諸如最常見(jiàn)的募捐詐騙和濫用均是如此。而為了能夠獲得募捐證書(shū)，即便是那些潛在的違法者也會(huì)想盡辦法獲得許可，其所遞交的材料必然會(huì)精心準(zhǔn)備，這使得僅僅通過(guò)審查申請(qǐng)材料將難以有效地預(yù)見(jiàn)違法行為的發(fā)生。事實(shí)上，美國(guó)最高法院在此問(wèn)題上即有相應(yīng)案例，并最終認(rèn)定采取事先許可的方式，對(duì)預(yù)防募捐詐騙和維護(hù)公共安全的作用非常有限，僅僅具有“邊緣性”的價(jià)值。

許可制真正的問(wèn)題在于，其可能使得公民難以通過(guò)成立慈善組織進(jìn)而開(kāi)展募捐，這是因?yàn)榧幢恪洞壬品ā泛?jiǎn)化了原有的雙重許可制度，僅需要民政部門(mén)的許可即可以成立，但當(dāng)公募權(quán)也需要獲得許可后，其無(wú)疑又形成了新的雙重許可制度，公民所要開(kāi)展慈善募捐的難度并未真正降低，加上許可制實(shí)際上賦予了政府很大的自由裁量權(quán)，甚至將變得較以往更為困難。從更深層次來(lái)說(shuō)，如此規(guī)定也就反過(guò)來(lái)激化對(duì)于公民是否具有公募權(quán)的爭(zhēng)論，而這顯然與各國(guó)意圖通過(guò)降低慈善組織門(mén)檻，吸引公眾成立慈善組織進(jìn)而有利于監(jiān)督的立法思路相反。

基于以上的分析，筆者認(rèn)為《慈善法》作為我國(guó)第一部綜合性的慈善立法，其整體的進(jìn)步值得肯定，但頒布僅僅代表著慈善法治化的開(kāi)始而非結(jié)束，其立法仍然需要不斷地完善。而具體到公募權(quán)來(lái)說(shuō)，《慈善法》將來(lái)有必要從兩個(gè)方面對(duì)立法做出調(diào)整：一方面，公民無(wú)疑具有募捐權(quán)，但從各國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)公民通過(guò)成立慈善組織的方式開(kāi)展，而不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為其無(wú)權(quán)開(kāi)展進(jìn)而禁止；另一方面，必須改變現(xiàn)今對(duì)公募權(quán)的規(guī)定，這不僅需要取消立法對(duì)慈善組織的分類(lèi)，進(jìn)而刪除要求慈善組織只能在登記兩年后才能申請(qǐng)公開(kāi)募捐資格之規(guī)定。更重要的是，應(yīng)當(dāng)對(duì)許可制本身進(jìn)行修訂，在短期內(nèi)應(yīng)當(dāng)對(duì)許可制的具體內(nèi)容予以明確，進(jìn)而降低自由裁量權(quán)在公募權(quán)資格決定中的作用，而在長(zhǎng)期來(lái)說(shuō)應(yīng)當(dāng)將許可制變更為更為簡(jiǎn)便的備案制，取消政府相關(guān)的自由裁量權(quán)，并通過(guò)完善已經(jīng)規(guī)定的事先備案監(jiān)督制度（對(duì)此《慈善法》第二十四條第二款已經(jīng)初步規(guī)定），配合有效的事后監(jiān)督制度，形成完善的全程監(jiān)督機(jī)制，最終實(shí)現(xiàn)對(duì)公募權(quán)保護(hù)與規(guī)制的平衡。

（本文作者系浙江工業(yè)大學(xué)法學(xué)院副教授、浙江工業(yè)大學(xué)福利與法治研究中心主任）