基于多元主體互構的社區治理行動邏輯研究

柳建坤 李炎可 胡文博

[摘要]本文立足“社會治理”政治話語和社區多元化權力的結構格局，從網格化管理模式與社區自治的運作關系研究入手，構建了當代中國城市基層社會治理改革創新模式，首次提出了“多元復合化治理”的新概念。文章通過梳理和總結網格化管理的相關理論研究及所面臨的時代性挑戰，并基于行政權力與社區差異化利益訴求對立所造成的基層社會制度性“斷裂”這一事實，提出了突破網格化管理理論和實踐困境的創新行動邏輯，進而嘗試建構全新的既有理論指導又有可操作性的基層社會治理模式，努力克服社區網格化管理的“負效應”，促進社區治理的良性運轉。

[關鍵詞]社會治理 網格化管理 社區自治 多元復合化治理

[中圖分類號]C912.821 [文獻標識碼]A [文章編號]1009-5349（2016）02-0037-03

改革開放后，在社會結構加速變遷所引發的社會管理難度加大的背景下，網格化管理作為“被動式”的制度選擇在顯性社會矛盾突發和擴散的背景下應運而生。但是在其火熱開展的同時，自20世紀末發軔的社區自治卻處于一種“尷尬”的發展境地。在建設之初，建設目標是力圖激活單位制下長期處于休眠狀態的社會自治力量。但是社區作為網格化管理結構中的“基礎運作區”，決定了其發展必然帶有較強的行政化色彩。盡管網格化管理在優化行政效率和提高政府績效方面具有極強的制度優勢，但其制度化推廣必須以基層社會的現實發展格局作為應用前提，而其實際運行效果能否與社區多元化利益訴求相契合還有待考察。由此，二者之間的運作關系可以作為考察網格化管理制度效應的現實切入點，并且通過對傳統社區管理理論的梳理和總結，分析其在當前政治話語環境下所面臨的時代性挑戰以及潛在的創新行動邏輯。進而提出適應多元化利益格局的社區治理的新型模式，促進共同參與、平等協商的基層社會治理有機實施和運轉。

一、網格化管理的理論嬗變和時代性挑戰

探索適應當代中國城市社會結構的管理體制是對網格化管理進行制度設計的時代背景。網格化管理于2004年在北京市東城區率先施行，引起了政府部門和學術界的廣泛關注。在傳統理論中，網格化管理一直被視為一種能夠有效整合行政資源和強化社會管理能力的管理體制，因為其充分體現了“規劃實施的統一化，管理流程的規范化，管理權責的清晰化，管理效率的高效化”[1]。而且“在彌補現有基層維穩機制不足、化解影響基層社會穩定的突出矛盾、提升基層維穩效能等方面體現出獨特功效”[2]。特別是一些官方的調研報告對該模式也贊譽有加。北京市東城區區委書記陳平認為，“新模式有效降低了管理成本，節約了政府管理資源，產生了較大的經濟效益，并且有利于城市管理問題的及時發現和快速處理。”[3]趙澤傳則高度評價了網格化管理對于創新社會管理，加快城市建設的積極作用，認為其“有利于加強社會管理，提升城市管理水平，加快社區管理體制機制轉變”[4]。

伴隨著社會管理創新工作的深化和政治話語的更新，網格化管理的理論研究發生了轉向。2012年，“社會治理”開始成為我國政治體制改革的核心目標。其中心內容為：以推進國家治理體系和治理能力現代化為方向，堅持黨委領導、多方參與的社會管理體制，努力推動多元主體協同治理格局的形成。[5]基于這一視角，網格化管理的隱性制度局限開始受到學界的關注。有學者指出，“由政府主導的網格化管理帶來了運行成本的問題，可能制約著社區自治的發展，同時存在網格管理泛化等問題。”[6]此外，網格化管理的功能優勢被過度放大所引致的“全能網格論”會加重對政府的“管理依賴癥”，蘊涵著弱化居民自治的風險。[7]

理論探索歷程折射出社會管理模式設計思路與制度實踐的發展沿革。傳統研究對網格化管理的正向評價的理論傾向反映出這一模式在運行之初獲得了學界和官方的基本肯定。城市社會管理所面臨的巨大壓力已使改革城市管理體制、實行網格化管理成為必然。但從研究路徑上來看，這一階段的研究仍依托于自上而下的傳統社會管理維度，強調政府權力下沉，從而加強對社區的行政性管理。然而在21世紀，城市社會結構變遷的核心是城市人從政府管理下的“單位人”向市場經濟關系中的“經濟獨立的社區人”轉型，[8]市場經濟關系的不斷發展推動著基層社會利益群體的加速分化，基于社會權力資源占有比例不同而衍生出了大量社會權力群體，尤其是在社區內部演化出居民個體、政府、企業、社會組織等主體相互作用、相互制約的利益結構體。傳統單一主體的、管制型、全能型的公共管理范式已不能適應當前公共事務管理的時代要求。因而，[9]仍沿襲“組織化”管理思路的網格化管理在基層社區實踐過程中可能引致行政力量與社區自治力量之間形成某種張力，甚至導致基層社會矛盾和糾紛在社區管理“斷裂”狀態下愈演愈烈。

二、運行風險何以顯現——網格化管理與社區自治運行關系研判

長期以來，城市基層社會治理思路始終貫穿于兩種向度之中：其一是自上而下的以政府為主導的管理向度；其二是自下而上的以社區居民為主體的自治向度。中國城市基層治理的基本格局就在以實現政府管理訴求為目標的社區行政力量和以實現居民利益訴求為目標的社區自治力量的交互協作中得以動態構建。然而，由于我國政府在社會資源和行政權力的壟斷地位仍未被打破，加之社區自治缺乏明確的發展定位和戰略支持，導致政府與社區在社會管理的權責歸屬上難以界定，社區自治的發展長期處于徘徊停滯階段。而在這一背景下所誕生的網格化管理模式實質上是科層管理體制在強調“技術治理”時代的制度變型，其在創設和運作的各個階段都是以政府職能部門為主導，并通過在社區之下設置“網格”作為微型管理空間，構筑起“區—街道—社區—網格”多層級式的管理架構。

另一方面，從城市社會結構變遷的背景來考察，可以發現社會利益群體正在加速分化，政府職能部門、業主居民、社會組織等利益主體已共聚于社區之中。然而，資源和權力在網格中的非均衡分布狀態導致了政府和物業公司擁有相對優勢，以行政力量為主導的網格化管理依靠其穩定高效的運行程序和統一明確的管理結構擴展了政府管控的領域和深度，使居民個體最大限度地被納入到政府管控之中，自治力量在強制性的壓制下必然出現萎縮。而且，無論是社區建設的參與程度，還是居民利益訴求的滿足程度，都很難予以及時、有效的保障和實現。

總之，通過下沉行政權力來化解社會糾紛和矛盾的管理思路已難以適應基層社區日趨分散化和碎片化、利益群體日益多元化和復雜化的現代社會對于多元化治理的迫切需求。[10]強調運用組織隸屬關系對個體進行“組織化”管理的科層式管理結構必然與自主性社會領域之間形成制度性的“鴻溝”，不僅造成各種矛盾和沖突在這一斷裂處開始“井噴”，而且可能使網格化管理本身在應對利益關系紛繁復雜的社區事務時出現“制度失靈”問題。

三、政治話語本土化導向下網格化管理的創新邏輯與發展導向

（一）“二元互構”與“多中心治理”：突破傳統社會管理困境的行動邏輯

在社會主體多元化、平等化、協同化成為國家政治格局的基本共識下，在“社會治理”確定為社會管理體制創新的指導思路下，對于作為基層社會管理模式的核心要件——網格化管理模式進行反思性研究成為必然。筆者認為，在現實社會政治環境下，網格化管理的研究維度必須擺脫以往研究中行政主導性的局囿，即從底層社區出發，以實現社區利益共進為核心來加強社區自治，同時網格化管理也必須主動對接自主性社會領域，形成良性互動、持久有效的基層社會管理模式，從而實現社會治理的目標和要求。“二元互構”視角的提出為分析網格化管理的創新方向提供了啟示。但這一研究取向主要聚焦于職能部門與基層社區之間權力資源與地位關系的思考上，并且僅僅在理論上籠統地提出要從“培養居民參與社區治理的意識，規范政府社區治理行為”[11]來應對網格化管理的運行風險，因而缺乏實際性和操作性的解決策略。

多中心的治理理論對于探尋理論發展困境的突破點具有重要意義。多中心治理體制以自主性治理為基礎，強調自發秩序形成的重要意義。麥金尼斯認為“多中心體制設計的關鍵因素是自發性”，“自發性的屬性可以看作是多中心的額外的定義性特質”。[12]與此同時，政府治理權力的壟斷和擴張也必須得到遏制。“自發秩序或多中心秩序是這樣的秩序，在其中許多因素的行為相互獨立，但能夠作相互調適，在一般的規則體系中歸置其相互關系。”[12]“多中心體制發展有序關系方面是‘自發的，組織的傾向在若干不同的行為層次上就必然發生。”[12]行政系統的決策、監督等職能的發揮都必須從社群自治出發，政治權威的樹立必須以適應這些自治性結構關系為前提。但多中心治理有效運作的另一個條件是“政府單位之間發展合作性安排，采取互利的共同行動”。[12]

奧斯特羅姆借助法國政治學家托克維爾對美國公共生活特色的認識來闡明多中心治理的重要意義。他認為托克維爾看到了美國公共生活“混亂與無序”表象下的深刻本質，即美國人憑借選舉與協調，而非依賴單中心的等級制命令來解決公共權威之間的沖突。在依靠多中心優勢來組織公共生活的過程中，“公民的集體力量永遠會比政府的權力創造出更大的社會福利”。[13]多中心治理的優勢在于公共決策的民主性和有效性。[14]特別是在城市這一公共事物高度集聚的空間中，城市管理的單一決策中心常常引發控制失靈問題，“在公共行政領域，實際的結果是政府無力按公共意愿辦事。它無法保證公共利益免受強大的私人利益的沖突造成的損害。”[15]而且城市官僚制“對于大城市地區所需要的所有公共服務的提供來說并不是最適當規模的組織。”[12]而多中心治理通過大中小規模政府與各類非政府組織之間的競爭與合作，推動管轄單位由高度集中化向高度多中心化的結構轉變，使居民服務的供給效率和水平得到顯著提高，在公共利益關系的調整中推動城市社會秩序的實現。

總之，二元互構視角以及多中心治理理論的提出，對于突破網格化管理在理論認知方面的困境及其對制度實踐產生的負面影響提供了有益的啟迪，特別有助于關注社會權力主體多元化的政治格局和非政府組織在基層社會治理中的重要作用。筆者認為，中國網格化管理的創新性研究必須立足于主流政治話語，以“社會治理”作為研究基點，從政府、社會組織、基層社區等利益主體的權力地位及相互關系角度對其進行深入分析。而最為關鍵的則是以推動網格化管理與社區自治良性互動作為城市基層社會治理的目標，并且針對行政力量與自主性社會領域之間的契合點提出合理的對策和建議。

（二）多元復合化治理——使基層社會治理運轉起來

政府一元化管理已難以適應不斷增大的基層社會管理壓力，這也成為推動網格化管理改革的“倒逼”機制。城市政府必須在新一輪的治理創新中對基層社會的現實格局進行“診脈”，并且以現實性時空坐標找尋使中國城市社區治理良性運轉的“制度之匙”。

在非政府組織開始成為一支重要的社會治理力量以及社區等其他社會自治力量迅速成長的背景下，由“多中心治理”理論發展而來的具有本土化色彩的“社會治理”理論為克服網格化管理的局限提供了指導思路。其理論核心是社會協同治理，主張政府、民間組織、企業、公民個人等社會多元要素相互協調、合作治理社會公共事務，推進我國的社會建設和創新社會管理。在理論意義上，“社會治理創新需要適應社會治理主體多元化的現實要求，從政府壟斷社會管理轉變為與其他社會治理力量協同治理。最重要的是打破政府本位主義，確立起‘他在性的原則。”[16]因此，構建和諧穩定的城市基層社會秩序必然要使行政力量膨脹的趨向與社區自治力量之間實現良性互動，而在現實意義上尋求某種聯動因子則更為關鍵。民間組織作為第三方力量是一項重要的社會中介機制，具有“培育和維系社會信任、創造和執行社會規范、構筑和維持公民參與網絡等功能，是實現社會協同治理的重要推力”[17]。在充分發揮社會組織聯動效應的前提下，形成“政府—社會組織—社區自治”三位一體型的社會權力結構和治理生態，是推動網格化管理在現實政治格局下創新升級的理想類型，這也是“平等、合作、有序”的現代社會治理理念的充分體現。

筆者認為，由政權力量主導的行政性管理向多元主體協同治理的轉化必然成為基層社會治理的理性選擇。在行政權力與居民自治二元互構的理念指導下，基層社會治理模式在理想類型上應是以平等參與為基礎，政府管控與居民自治良性互動，社會組織發揮聯動效應，多元治理主體平等協商、深度合作、協同處理社會事務的新型治理結構，即“多元復合化治理”。

四、結論

當代中國正處于變革的轉型期，由利益分化和體制規范所引致的結構性矛盾嚴重影響了社會主義和諧社會的建設。網格化管理作為創新社會管理的制度嘗試，是國家治理方略的突破性成就。網格化管理模式在整合行政資源方面卓有成效，但其目標定位和運行效果卻與基層社會實現自身權益的自治需求之間存在某種程度的偏離，使其在現行狀態下難以取得預期的治理效果。城市社區管理在“社會治理”的政治語境中所面臨的挑戰，為網格化管理改革創新指明了方向。在努力實現治理主體平等性與協同性的時代要求下，運用二元互構和多中心治理的思維推動網格化管理向多元復合化治理的升級改造，推動行政權力與自治力量的良性互動，有利于在高度分化的城市社會結構中平衡、協調各方的差異和利益訴求，破除僵化的“強國家—弱社會”的權力格局，促進社會和諧穩定。

總之，城市基層社會治理的根本目的就是讓社區成為真正意義上的日常生活空間，讓居民成為社區真正意義上的主人，讓協同治理成為真正意義上的現代社會發展理念！我們相信，這也是一個以“秩序與自由、責任與權利”為基礎的“好社會”（Good Society）所孜孜以求的核心價值理念和政治行動邏輯。

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責任編輯：張麗