城鄉二元體制下農地三權分置探析

楊帆

[摘要]隨著市場經濟迅猛發展，現有的城鄉二元制結構成為全面深化改革的掣肘。農地三權分置改革旨在打破原有的城鄉二元制結構，在保證農村土地集體所有制的前提下，鼓勵經營權有序流轉，促進生產要素在城鄉間優化配置，推動城鄉二元體制向城鄉一元體制過渡，從而進一步推動全面深化改革。但由于傳統城鄉二元體制的限制，三權分置難以有序開展，必須優化上層建筑，建立配套機制，防止土地私有、非糧化和損害農民權益等諸多風險。

[關鍵詞]城鄉二元體制；三權分置；土地流轉

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621233

三權分置改革是深化農村土地制度改革的中樞，將有力推動城鄉一體化。一些學者從土地經營權流轉的角度研究如何放活土地經營權、引導經營權有序流轉，也有學者從合法性、制度創新等角度去探究如何更好地實現三權分置。但以城鄉二元體制為依托對農地三權分置改革的研究卻較少。本文基于城鄉二元體制背景對農地三權分置改革的合理性與創新性進行研究，探究如何更好地借助三權分置的推力促使城鄉二元體制向城鄉一元體制的轉變，并提出相應的政策建議。

1城鄉二元體制背景下三權分置改革的合理性與創新性隨著全面深化改革的不斷深入，城鄉二元體制已不適應新形勢的需要，中央據此提出“城鄉二元結構是制約城鄉發展一體化的主要障礙”[1]，并主張促進城鄉一體化。在城鄉二元體制的背景下，原有的兩權分置模式已不再適應社會變遷的要求。當前，在堅持農村土地集體所有的前提下，將經營權從承包經營權中分離出來，鼓勵農地有序流轉，既保護了農民權益，又放活了土地經營權，引導資本、人力、土地等生產要素在城鄉之間優化配置，促進城鄉一體化發展。因此，城鄉二元體制下的農地三權分置改革有其合理性與創新性。

11三權分置改革保護農戶承包權益，鼓勵適度規模經營

首先，隨著城鎮化快速發展，越來越多的農民外出務工。但原有的兩權分置使他們難以流轉土地，導致部分農民被土地所束縛或者造成農地的荒廢，從而一定程度上造成了勞動力、土地資源的浪費。而農地三權分置改革既保留了他們的土地承包權，又允許他們自由流轉土地經營權，順應了農民保護自身承包權益的意愿，也使得土地資源得到合理高效的利用。其次，對于真正愿意留在農村務農的農戶而言，兩權分置的土地制度使得他們難以擴大經營規模，也就無法從現代農業生產經營中攫取更多利益。在此前提下，三權分置改革強調尊重農民主體意愿，允許土地自由流轉，引導農民適度規模經營，培育種植大戶、農業企業等新型農業主體，發展規模化、集約化、機械化的現代農業。

12三權分置改革促進生產要素的優化配置

首先，促進勞動力的優化配置。三權分置改革允許土地經營權的有序流轉，一方面使得具有較強農地經營能力的種植能手能夠承包更多的土地進行規?；a；另一方面對于農地經營能力較差的農民能夠流轉土地經營權，進入收入更高的城市工作。其次，促進土地資源的合理高效利用。農地三權分置改革引導土地經營權在農民和新型經營主體之間、農民相互之間有序流轉，在市場杠桿的作用下，土地流向效益更高的地方，有益于提高土地資源利用率。再次，有利于資本的優化配置。三權分置改革使得農民有權將土地經營權向金融機構進行抵押融資，賦予農民更多的財產權，為農村經濟發展注入了堅實的資本。最后，有益于企業家才能的優化配置。農地三權分置改革鼓勵新型農業主體參與到農業經營中來，攜帶先進技術和管理經驗的新型經營主體給農業發展注入新鮮血液，有利于提高農業生產技術水平，加強農業生產能力建設。

13三權分置改革有助于統籌城鄉發展，促進城鄉一體化

首先，三權分置改革促進農民城市化。農地三權分置改革極大地解放了生產力，促使農村剩余勞動力轉變傳統的耕地觀念，自發向城市轉移，以獲取更高的收益；其次，三權分置改革賦予農民更多的財產權。在堅持集體土地所有的前提下，三權分置改革放活土地經營權，使得農民有權進行土地經營權流轉和規?；洜I，一定程度上增加了農民收入，有利于縮小城鄉收入差距；最后，三權分置改革引導城市拉動農村經濟增長。農業發展要“盡快轉到注重提高質量和效益的集約經營上來”[2]，在新型農業經營主體參與農業生產的過程中，必然需要農村的自然、技術、人才等多種資源來發揮作用，通過城鄉之間資源的合理流動和配置，提高農業產業績效，穩步提升農業綜合生產能力，從而帶動農村的經濟發展，加快城鄉一體化進程。

2城鄉二元體制對三權分置改革的掣肘

城鄉二元體制最明顯的特征表現為城鄉之間缺乏人口和資源的流動，也是實現我國農村現代化的最大障礙。當前，城鄉分割對立的二元社會經濟結構制約著農地三權分置改革的推進，使得城鄉差距過大，從而制約了城鄉一體化發展，也不利于社會的和諧穩定。

21城鄉二元體制嚴重阻礙了農民的城市化，限制了土地有序流轉在城鄉二元體制下，由于戶籍、教育、醫療、養老等多方面的壁壘，即使三權分置允許土地自由流轉，農民所享受到的也僅僅只有土地流轉所帶來的收益，遠無法享受市民待遇。在當前三權分置體制下，為了追求更大的經濟利益，農民往往會將自己碎片化的承包地流轉出去，而自己則會選擇進城務工，但在進城務工的過程中，農民往往無法從中獲得與其付出的勞力相對等的待遇和城市身份。因此，他們一方面會選擇留在熟悉的農村，繼續原有的生活模式；另一方面則在城鎮工作期間仍惦念家鄉土地，以備回歸農村之用。不管是何種結果，都會導致農地的碎片化和使用期限的短期化，從而違背了培育農村新型主體、統籌城鄉發展、推動城市化發展的初衷。

22城鄉二元結構限制資源的合理流動，影響城鄉經濟協調發展三權分置是為了適應現代農業發展現狀適時提出的合理政策，其出發點主要是為了促進土地流轉，但城鄉二元制結構的存在恰恰限制了土地的有序流轉。由于耕地承包法規定土地流轉要根據村民的意愿，由此產生了這樣一個問題：該村農地難以流轉到城鎮居民與非該村村民的手中。另外，城鄉二元結構分割對立的現狀導致城鄉之間缺乏互動，技術、人才等資源難以自由流動，限制了農村經濟發展，進一步制約了社會資源的優化配置。因為大多數人都是“經濟人”，他們經濟活動的出發點往往是自身的利益，在城鄉二元結構背景下，農村經濟缺乏活力，以至于大量人才和技術不愿進入農村，而農村人才又進一步流失，最終導致農村經濟活力持續性不足，城鄉差距越來越大。

23城鄉二元結構限制了土地發展權

土地在工業用途或者城市化的進程中產生的收益遠大于其在農業用途中的效益。我國實行土地用途管制制度，“嚴格限制農用地轉為建設用地”[3]，也正是由于城鄉二元結構下國家對土地用途的壟斷，集體土地想要變成建設用地必須經過嚴格的審批，然后才能將其轉變為國有土地以更好地開發利用。而三權分置則強調要在堅持農村土地集體所有的前提下，放活土地經營權，引導土地自由流轉，促進土地發展。此外，作為農業用途的土地，其收益僅僅只能依靠于土地的自由流轉。集體控制著土地的所有權，也就意味著土地真正能夠帶來的穩定地租最終還是屬于集體的，而農民則需要承擔在當前城鄉二元結構土地流轉市場不完善的情況下土地難以流轉出去的風險，相對而言，其從中所能獲得的地租不僅是不穩定的，而且是極少的。

3城鄉二元制視角下推進三權分置改革的政策建議當前，城鄉二元體制是實行農地三權分置改革諸多瓶頸中的關鍵所在。因而在城鄉二元體制的背景下，實行農地三權分置改革，難免會有所限制，這就需要我們采取相應的措施，突破城鄉二元體制的束縛，推進三權分置改革順利進行，逐步形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系，真正做到農村與城市共同分享現代化成果。

31三權分置改革要“把握現代農業的多元化特征”[4]，培育多元新型農業經營主體，構建新型農業經營體系針對現有農地產權制度的不合理，要從以下三個方面充分發揮三權分置改革中新型農業經營主體的作用價值。首先，要加大農業經營扶持力度，促進土地資源合理配置，使愿意種地的人獲得更多的經營權，使外出務工的人能夠有序流轉土地經營權；其次，要重視家庭經營的基礎性地位，建立新型職業農民制度，培育多元新型農業經營主體，給土地經營流轉注入新鮮因素；最后，要提高農業規模化、產業化水平，創新農業新型經營方式和體制機制，構建新型農業生產關系體系。

32三權分置改革要強化新型農業經營主體從事農業生產的監管與教育首先，建立資格審查制度。在新型農業主體進入農業生產之前，要對其進行資格審查，以確認是否符合準入資格或是否具備準入條件，這需要鄉鎮、農村兩級機構共同審查。其次，規范參與程序，定期與不定期的檢查監督相結合，以防止企業鉆法律的空子，逃脫責任，最終讓農民為“不利后果”埋單。再次，鼓勵村委會及農民對土地用途的監督，防止土地濫用和土地肥力的過多開發，破壞生態環境，危害國家糧食安全。最后，加強對農民及新型農業主體農地政策、法規及農業技術的宣傳教育，提高其主體意識和種植水平，保障農地的可持續發展能力。

33三權分置改革要加強配套制度建設，防止非糧化、損害農民權益等諸多風險兩權分置到三權分置的轉變需要相應的法律法規作出有效的制度回應。在我國相關法律法規尚且不完善的情況下，為更好地推進農地三權分置改革，須盡快制定、修改農地經營權流轉等方面的制度規定。一方面，要“完善征地補償機制，保障農民合法權益”；另一方面，要規范確權頒證程序，加強配套制度建設；與此同時，實行三權分置改革還須強化對新型經營主體租賃農戶承包地的監管和風險防范，嚴防部分地方政府與工商企業勾結形成資源壟斷、危害農民利益，推動三權分置改革有序開展，從而推動城鄉一體化。

參考文獻：

[1]習近平關于《中共中央全面深化改革的若干重大問題的決定》的說明[J].實踐，2013（12）

[2]農業部國家發展改革委科技部財政部國土資源部環境保護部水利部國家林業局關于印發《全國農業可持續發展規劃（2015—2030年）》的通知[Z].2015

[3]王明華，王淑賢消除城鄉二元結構推進中國農村現代化[J].農業經濟問題，2001（2）

[4]陳錫文，趙陽，陳建波，等中國農村制度變遷60年[M].北京：人民出版社，2009：66