蘇州城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)村土地流轉問題研究

吳勝男

[摘要]文章以城鎮(zhèn)化率較高且農(nóng)村土地流轉已取得顯著成效的蘇州市為例，在簡單介紹了蘇州市土地流轉的背景后，以歷年統(tǒng)計數(shù)據(jù)為基礎，分析了蘇州市近年來農(nóng)村土地流轉的幾項顯著變化特征，并且提出了蘇州市現(xiàn)階段土地流轉中依舊存在的幾個不容忽略的問題。最后，針對上述問題，為進一步完善農(nóng)村土地流轉、加快城鄉(xiāng)一體化的進程，本文給出了相關政策建議。

[關鍵詞]土地流轉；蘇州；規(guī)模經(jīng)營

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621235

1蘇州市農(nóng)村土地流轉的背景

我國最初開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的時候，蘇州就對土地使用權的流轉進行了探索，市政府統(tǒng)一回收荒廢的農(nóng)田，將其組建成集體農(nóng)場，這之后，土地流轉便逐步得到了發(fā)展。20世紀80年代，蘇州主要采取“占地”的方式發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，到90年代，政府致力于發(fā)展外向型經(jīng)濟，進行開發(fā)區(qū)建設，直到2007年，國家規(guī)定了18億畝農(nóng)地紅線，政府通過平整農(nóng)村大量被浪費的土地，置換出了建筑用地指標用于產(chǎn)房建設出租等。到2014年年底，全市90%以上的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權實現(xiàn)了流轉。現(xiàn)階段已初步形成了家庭經(jīng)營為基礎、各類農(nóng)業(yè)合作社為主要組織形式、農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營為輔助的蘇州特色的規(guī)模經(jīng)營主體。

2近年來蘇州市土地流轉變化特征分析

21土地流轉速度加快，規(guī)模經(jīng)營面積增多

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，蘇州市在1998年新增土地流轉面積僅10萬畝，并且一直呈下降趨勢，直到最近幾年才回暖。從下表可以看出，從2006年開始呈上升趨勢，2008年5月～2009年6月，土地流轉面積幾乎增加了1倍。由此，蘇州農(nóng)村土地流轉進入了快速、有序的實施階段。在農(nóng)村土地快速流轉的背景之下，隨著城鄉(xiāng)一體化的推進，農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營也有了迅速發(fā)展。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，截至2014年年底，全市農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營面積占全市農(nóng)業(yè)用地的90%以上。可見，經(jīng)過多年的實踐，蘇州市的土地流轉和農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營已有了規(guī)范、有序的發(fā)展，也實現(xiàn)了經(jīng)濟、社會和生態(tài)效益的有機統(tǒng)一。

歷年土地流轉面積變化情況表

時間2006年12月2007年12月2008年5月2009年6月土地流轉面積

（萬畝）8379499675160

22土地流轉模式日趨成熟

蘇州市在以轉包、轉讓和出租為主要形式的傳統(tǒng)模式的基礎上，發(fā)展出了以土地承包經(jīng)營權入股的農(nóng)地流轉方式。自2009年6月—2010年12月，蘇州市的土地股份合作社從395家發(fā)展到了671家，入股的土地面積占總流轉面積的比例由不到20%迅速增加到526%。以實踐較早的常熟市為例，2006年10月，常熟市第一家土地股份合作社成立，首批入股的土地面積為40607畝，其中5132%是集體土地，共120戶農(nóng)戶入股。到2011年6月，該家合作社入股土地面積共202159畝，入股農(nóng)戶達456戶。可見，土地承包經(jīng)營權入股這一流轉方式大大推動了土地流轉的進程。

23土地流入主體日益多元

隨著城鄉(xiāng)一體化進程的加快，農(nóng)村土地流轉的參與主體開始增多，截至2001年年底，本村農(nóng)戶承包占475%，外地農(nóng)戶承包占358%，集體承包占101%，剩余的66%則是其他形式的經(jīng)營。目前，種糧專業(yè)大戶是蘇州的主體之一，到2014年，專業(yè)大戶占經(jīng)營主體的826%。近年來，一部分種糧大戶選擇與合作農(nóng)場等集體經(jīng)濟進行融合發(fā)展，實踐證明，這樣可以帶來更多的發(fā)展優(yōu)勢。經(jīng)測算：小戶經(jīng)營成本在每畝1200元左右，而合作農(nóng)場的成本是每畝1000～1050元。不僅如此，規(guī)模化的集中經(jīng)營更加有利于新品種的研發(fā)和新技術的應用。

24農(nóng)民收入顯著提高

此外，農(nóng)村土地流轉也為農(nóng)戶收入的增加提供了多種途徑。由下圖可以看出，2007年，蘇州市農(nóng)民人均純收入首次突破萬元，此后一直保持兩位數(shù)增長，而這很大程度上得益于土地承包經(jīng)營權入股這一模式。蘇州土地股份合作社普遍實行保底分紅與浮動分紅相結合的分配方法，每畝每年300～1000元的保底分紅，浮動分紅隨效益而定。此外，在各村發(fā)展起來的合作農(nóng)場、農(nóng)業(yè)企業(yè)中，農(nóng)民還可以通過勞動獲得工資性收入。例如：在蘇州市吳中區(qū)甪直鎮(zhèn)淞南村，已有76%的勞動力從第一產(chǎn)業(yè)轉移到了二、三產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民總體收入中，75%來源于務工的工資性收入。

農(nóng)民人均純收入變化圖

3土地流轉過程中存在的問題

31政府干預過多

政府通過實行財政補貼政策，提高農(nóng)民土地流轉的積極性，這是蘇州市確保土地流轉規(guī)范、有序發(fā)展的重要經(jīng)驗。但部分調查顯示，在少數(shù)村鎮(zhèn)存在著政府強行推動土地流轉的現(xiàn)象，政府為了實現(xiàn)規(guī)劃用地，不詢問農(nóng)民的意愿，強行將土地流轉出去。因此，政府應當在國家大力支持土地使用權有序流轉的基礎上，積極提供政策引導和財政支持，充分考慮農(nóng)民的流轉意愿，聽取農(nóng)戶的建議和想法，而不是以強行干預和直接命令的方式展開工作。

32制度規(guī)范不夠完善

在土地流轉過程中，農(nóng)民與農(nóng)民之間大多都是以口頭交易的形式確定契約關系，并沒有簽署正式的合同，而在流轉協(xié)議書上，對土地流轉期限、補償標準等也沒有明確規(guī)定。蘇州市農(nóng)辦提供的數(shù)據(jù)資料顯示，全市流轉協(xié)議到期后沒有進行續(xù)簽的比例高達72%。而土地股份合作社在制度規(guī)范方面也存在不少漏洞，部分村鎮(zhèn)甚至在農(nóng)戶土地入股后，既沒有簽署入股協(xié)議，也沒有下發(fā)股權證書。而當社員需要退社時，合作社應當如何操作，也沒有統(tǒng)一的規(guī)定。因此，僅僅建立土地股份合作社是不夠的，更要確保其規(guī)范運轉，完善內部各項規(guī)章制度。

33農(nóng)業(yè)社會化服務體系不夠健全

目前，蘇州市主要以合作農(nóng)場的形式進行農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，雖然政府在政策扶持、財政支撐方面都給予了極大優(yōu)惠，但在技術的發(fā)展、大型農(nóng)業(yè)設備的配置以及專業(yè)人員的指導方面仍待加強。調查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)村承包土地的農(nóng)戶一般都是本地農(nóng)民或者外來的一直從事第一產(chǎn)業(yè)的投資者，他們在大規(guī)模進行農(nóng)作物種植和管理方面缺乏經(jīng)驗，而各村鎮(zhèn)也極度缺乏專業(yè)性人才，這將在很大程度上制約現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。在金融服務方面，農(nóng)業(yè)保險、農(nóng)業(yè)貸款等服務項目仍是薄弱的一環(huán)，亟待創(chuàng)新和突破。

34部分農(nóng)用地呈現(xiàn)“非糧化”傾向

蘇州市大多數(shù)的土地股份合作社都屬于內股外租型，實質就是合作社將土地從農(nóng)戶那里集中起來，統(tǒng)一委托給種植大戶，農(nóng)戶享受每年的分紅，這就很容易導致工商資本下鄉(xiāng)。調查顯示，蘇州部分地區(qū)由于開發(fā)商和企業(yè)資本的下鄉(xiāng)，農(nóng)地呈現(xiàn)“非糧化”傾向。國家已明確規(guī)定工商投資開發(fā)農(nóng)業(yè)的領域和范圍，并且不鼓勵其長期、大規(guī)模地直接參與農(nóng)業(yè)經(jīng)營。因此，蘇州市在加快土地流轉和規(guī)模經(jīng)營的同時，應確保農(nóng)地的用途保持不變，而在選擇土地流入的主體時，可以優(yōu)先考慮承包經(jīng)營大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等，從而提高農(nóng)戶的組織化程度，提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平。

4進一步推動農(nóng)村土地流轉的建議

41加強管理，規(guī)范土地流轉程序

各級地方政府在農(nóng)民自愿的前提下，按照產(chǎn)權清晰、流轉順暢、形式多樣的要求，確保土地流轉的規(guī)范化。應加強政府的制度建設，規(guī)范土地流轉協(xié)議文本，流出與流入雙方必須簽訂合同，流轉協(xié)議到期時，應按規(guī)定續(xù)簽合同等。此外，在經(jīng)濟補償方面，農(nóng)戶之間的土地流轉，其補償方式由雙方自行商議決定，村集體組織不得收取任何費用。只有真正讓農(nóng)戶享有其土地使用權、收益權、處分權等，才能真正做到土地流轉的規(guī)范化和制度化。

42完善服務體系，積極培育中介服務組織

現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要標志就是規(guī)模化和產(chǎn)業(yè)化，而針對蘇州市土地流轉過程中仍舊存在的問題，可以將建立公益性與經(jīng)營性服務相結合的農(nóng)業(yè)社會化服務體系作為發(fā)展目標。而要實現(xiàn)這一目標，就要加強基層農(nóng)技隊伍的建設，大力扶持各類中介服務組織的建立。中介服務組織作為一個多功能、自下而上的服務體系，可以使土地流轉工作進一步透明化，也將使得土地流轉更加符合市場化要求。土地流轉過程中出現(xiàn)的眾多不規(guī)范的問題，在一定程度上可以通過培養(yǎng)土地評估機構、信托機構、保險機構等中介服務組織來解決。

43進一步完善土地股份合作社

土地股份合作社的規(guī)范和完善關系重大。首先，地方政府應與工商部門進行溝通，為土地股份合作社進行工商登記，明確其法人地位。其次，應加強對合作社法律和政策問題的管理，進一步完善各項條例規(guī)定。土地股份合作社應有完備的股東體系，包括理事、監(jiān)事的選舉等，都應遵循民主管理的思想。合作社要為入股的農(nóng)戶發(fā)放統(tǒng)一的股權證書，切實維護股民的權益。此外，應不斷強化政府的引導功能，加大招商引資力度，積極支持各項農(nóng)業(yè)建設。最后，還應不斷創(chuàng)新其他經(jīng)營方式，如租賃經(jīng)營、合股經(jīng)營等。

44加快培育新型職業(yè)農(nóng)民

最后，還必須要解決流轉后土地由誰來種、誰會種和怎樣才能種好的問題，因此必須培養(yǎng)出一批有科學文化知識、會管理與并且懂技術的新型職業(yè)農(nóng)民。政府可以通過設立免費的培訓機構來進行教學，也可以與高校建立合作關系。蘇州部分地區(qū)已經(jīng)成立了勞務股份合作社，主要用于解決農(nóng)村閑置勞動力的問題。筆者我認為兩者可以同時實施，在幫助農(nóng)村勞動力就業(yè)的同時，培訓其專業(yè)化耕作知識，從而在農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營過程中，更加順利地完成機械化耕種與標準化生產(chǎn)等一系列過程，最終實現(xiàn)農(nóng)民的增收與農(nóng)業(yè)的增效。

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