四川丘陵地區(qū)土地確權問題的微觀思考

楊丹++夏寒梅++張夢姣++張杰++平文清

[摘要]土地產(chǎn)權制度改革、農村土地確權頒證工作，對于進一步擴大土地權能，賦予農民更多的財產(chǎn)權利有著極其重要的作用。但是，在土地確權工作中，尤其丘陵地區(qū)這樣的特殊地形區(qū)，存在很多的問題。文章主要從政策宣傳、實地勘測、歷史遺留幾方面進行思考，提出了從測量技術、政策法規(guī)、監(jiān)管機制對土地確權工作進行完善的對策。

[關鍵詞]土地確權；丘陵地形；問題與對策

[DOI]1013939/jcnkizgsc201621237

作為土地制度改革的一大重要舉措，農村集體土地確權頒證事關重大，其主要目的是規(guī)范土地管理、保護耕地紅線、維護農民土地合法權益，進而增加農民的財產(chǎn)性收入。四川作為全國3個確權登記整體推進試點省之一，在2014年全面啟動農村土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作，計劃在2016年全部完成。作為西部地區(qū)內陸農業(yè)大省，四川地形地貌復雜，加上特殊歷史條件的限制，土地確權登記頒證工作難度大，尤其在廣大丘陵、山地地形區(qū)，阻礙工作開展的因素更多。通過對四川省不同層次丘陵縣區(qū)的抽樣調查，發(fā)現(xiàn)不同地形區(qū)遇到的問題有所差異，各地積極探索處理辦法，仍然存在亟待解決的難題，需要進一步探索解決方法。

1四川丘陵地區(qū)土地確權登記頒證中存在的問題11政策宣傳

通過對龍泉驛區(qū)、金堂縣、射洪縣的調研，了解到在工作宣傳方面，地處成都周邊地區(qū)的龍泉驛區(qū)與金堂縣主要實施程序為政府下放任務到每個村每個組，每個組召開宣傳會，確保人人了解并支持土地確權工作。射洪縣主要通過宣傳單，動員會（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府）進行宣傳。但由于時間短，各個村組實施力度不一，大多數(shù)村民對土地確權仍是一知半解，有些村民甚至表示未曾耳聞。

在成都周邊地區(qū)，還涉及耕保基金的宣傳。耕保基金目的主要在于調動廣大社員群眾保護耕地的積極性。按照規(guī)定，耕保金只能用于購買社會保險，除此之外只有等到承包人達到退休年齡時才能領取。目前只在少數(shù)地區(qū)進行試點，部分試點地區(qū)規(guī)定，對于農戶已購買養(yǎng)老保險的，待確認后可以支取耕保基金。在土地沒有高度流轉的地區(qū)，農戶普遍關心的就是耕保基金，由于宣傳不到位，農戶缺乏了解和認知，以為每一戶都可以領取，由此引起其對政府的不滿。

12實地測量

由于特殊的地形條件，丘陵縣區(qū)部門在進行實地的勘測和丈量的時候遇到了不同程度的阻礙。勘界，是土地確權工作中一個重要步驟，測量精度關乎確權工作的順利開展。實際操作過程中，主要通過航拍和實測進行勘界。航拍簡易快捷，主要用于承包地、草地、林地的測量；實測更加精準，主要用于宅基地的測量。通過實地走訪確權機關國土局、農業(yè)局和縣政府，了解到在勘界中遇到的困難主要集中在測量面積的精準上：一方面，特殊地形（坡地等）影響測量的精準性；另一方面，航片拍出的大致影像存在著分辨率不高的問題，因此實際面積與航拍面積存在一定誤差，航拍時重疊部分較多，不易確認。當航拍面積與農戶估算面積不符時，進行實地測量。在農村，農戶在進行土地丈量時，一般根據(jù)產(chǎn)量進行衡量，所以存在高產(chǎn)田和低產(chǎn)田的界定問題。此外，實測面積與農戶根據(jù)產(chǎn)量衡量的面積之間的出入如何解決也是比較棘手的問題。

13歷史遺留問題

四川丘陵地區(qū)普遍實行“生不增、死不退”的政策，規(guī)定新增人口不予分配土地，死亡人口土地不減少，期限為三十年。農戶普遍對此政策不滿，按照規(guī)定，新生兒與通過嫁娶增加的人口都分不到土地，也不能享受相關的利益，在當代農村，婦女作為主要的勞動力，若失去最主要的生產(chǎn)要素，農業(yè)生產(chǎn)活動難以為繼。所謂“死不退”即針對死亡人口，如果農戶全部消亡，其耕地收歸集體所有，如果死亡人口所在農戶未全部消亡，其土地相關權益由農戶中剩下的人口繼承。對于人口減少的情況，土地的去留存在很大的爭議，這樣的政策會使得少地的農戶土地越來越少，多地的農戶土地越來越多，分配顯得很不均。在走訪農戶的過程中，地方政府在征用農戶的土地后，都是采用為農戶購買養(yǎng)老保險或者一次性補償?shù)霓k法。一次性補償僅僅是出于農民短期利益的考慮，并未考慮到農民未來的生活、居住等問題。從土地的經(jīng)濟特性中的供給稀缺性、土地增值性可以看出土地的價值十分重大。這種補償辦法會造成村民和政府之間的矛盾，對以后村集體的發(fā)展和村民生活也會造成很大的影響。

2探討確權過程中問題出現(xiàn)的原因

21法律法規(guī)滯后

目前我國還沒有出臺相關的土地確權法律規(guī)范，只限于土地法律法規(guī)的個別條文和依靠規(guī)范性文件和地方政策進行調整。由于缺乏系統(tǒng)性和針對性，法律條文和政策之間往往還出現(xiàn)許多不銜接、不一致的地方，加之法律法規(guī)的不完善，更增加了確權工作的難度。

22規(guī)劃不完善

新農村建設規(guī)劃、村莊規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃很難銜接，規(guī)劃已經(jīng)不能適應當前農村建設的快速發(fā)展。由于規(guī)劃建設未能合理確定農村居民點規(guī)模標準與位置要求，以及建設用地的范圍，導致土地邊界易改變，不易利用測量工具和遙感定位技術進行地籍勘測定界。

23監(jiān)督管理不到位

現(xiàn)實中，村委會難以正確履行自己的管理職責，政策工作宣傳不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土資源所法定職責不明確，加上管理人員業(yè)務素質不高，技術和手段落后，由于上級政府相關部門提供的基礎數(shù)據(jù)較少，且時間緊，任務重，前期準備工作不充分，導致一些基礎工作不到位，如出現(xiàn)少數(shù)的登記錯誤。其次，由于大多數(shù)地區(qū)都在實踐階段，屬于“摸著石頭過河”，可供借鑒的經(jīng)驗少，對于一些突發(fā)問題也只能按照常規(guī)的方法解決，或者成為歷史遺留，并不能使問題從實質上得到解決。縣級國土資源部門宅基地審批程序資料要求不嚴格，具有很大的彈性空間，也導致了審批監(jiān)督不到位。

3對策

31推廣“3S”技術，提高測量精確性

3S技術是遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)的統(tǒng)稱，是現(xiàn)代地球科學研究的重要手段，目前已經(jīng)應用到土地確權工作中。該技術可以克服傳統(tǒng)調查方法在地籍信息獲取和表達、宗地位置和面積測量、土地權屬信息記錄和更新等方面存在精確性和時效性的不足。它主要通過無人機航拍獲得具體區(qū)域遙感本底影像；基于遙感，GIS技術對影像進行分析處理，制作正攝影像圖；根據(jù)地籍信息基礎資料，輔以用戶調查，使用RTKGPS進行界址點測量，最終繪制地籍圖；利用GIS數(shù)據(jù)庫對土地確權信息進行儲存和管理。[1]技術作業(yè)成本較高，所以要求各部門積極配合參與，給予財政支持，保證經(jīng)費預算與落實。

32加大宣傳力度，完善監(jiān)督機制，積極穩(wěn)妥推進土地確權登記各項工作為確保確權工作順利開展，應該加強政府領導，規(guī)范組織管理，明確職責分工，確保農戶了解土地確權及相關政策規(guī)章制度；同時完善集體土地組織對農村土地建設用地承包金和地租的使用監(jiān)督機制，并使監(jiān)督制度化、常態(tài)化；建立農村土地確權糾紛的司法裁決機制，運用司法手段解決確權糾紛，減少政府干預。

33完善政策制度，賦予農民長期而有保障的農村土地使用權我國的土地立法過分強調對土地所有權的保護，并以所有權決定土地的使用、收益和處分的權利，導致農村土地權屬糾紛不斷，有限的土地資源不能得到高效、持續(xù)的利用。[2]因此，土地確權應該確保集體所有權人權益基礎上，賦予農民更多的土地使用權。具體而言，首先要置所有權主體和使用權主體平等的法律地位，在不違反法律法規(guī)的前提下，所有權主體不能過多的干涉農村土地使用方式。其次是賦予使用權主體更多的權益，如增加農村土地使用年限，農村土地使用期滿時，如果所有權主體繼續(xù)轉讓，先前農村土地使用者有優(yōu)先使用權等。此外，要堅持土地集體所有不變，土地農用性質不變，搞活農村土地市場，使農村土地具有商品屬性，農村土地使用權主體可以依法具有有償轉讓、出租等權利。最后是要把土地使用權作為土地財產(chǎn)的基礎，在征地補償、土地流轉、抵押等方面?zhèn)戎貙κ褂脵嘀黧w的收益分配，激發(fā)他們保護農村土地的熱情。

34加大地方財政對確權工作的支持

土地確權工作工序復雜，成本高，單靠國家專項基金無法支撐昂貴的技術操作等費用，所以需要地方財政的大力支持。

35建立健全農村土地確權成果的社會化服務體系

完善我國的農村土地確權管理制度，要注重提高土地確權成果的社會化服務水平。一方面，提高土地調查、土地確權等成果的公開程度，具體而言，就是要建立統(tǒng)一的農村土地確權信息管理系統(tǒng)，包括權屬調查、地籍測量、土地登記、土地交易、文件和納稅信息都要公開，逐步實現(xiàn)土地確權信息網(wǎng)絡交匯、動態(tài)更新、共享成果；另一方面，加強監(jiān)督土地確權成果在產(chǎn)權交易、抵押、收益等方面的應用，提高土地確權成果社會化應用水平。在現(xiàn)階段農村土地的使用情況下，政府可以根據(jù)農村土地確權成果進行登記收費和規(guī)劃，保證土地管理和監(jiān)督工作的同步和有效。總之，建立健全農村土地確權成果的社會化服務體系可以節(jié)約信息傳送的成本，提高工作效率，降低工作的無序性和盲目性，從而更加合理有效地配置土地資源。

4結論

伴隨國家各方改革，土地確權工作越來越多地受到重視，加快開展和完善丘陵地區(qū)農村土地確權工作對于整個確權工作的完成有至關重要的作用。丘陵地形區(qū)由其特殊屬性開展確權工作并不容易，需要地方領導高度重視，加大財政支持，利用先進技術，總結經(jīng)驗教訓，及時解決問題，以期配合其他改革，讓農戶更多更好地享受到改革帶來的好處。

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