中國農村養老服務體系構建的困境分析

楊慧

[摘要]隨著城鎮化進程的加快，農村原有的生活面貌發生了重大變化，本文通過對農村居民生活現狀的分析，指出了家庭養老、個人養老、社區養老、機構養老以及新農保實施的現狀和困境，并從制度保障、養老服務、資金來源等方面提出了構建農村養老服務體系的建議。

[關鍵詞]困境；財政支出；新農保

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼]A [文章編號]1671-5918（2016）05-0072-02

中國正“跑步”進入老齡化社會，截至2014年底，我國60歲以上老年人口已經達到2.12億，占總人口的15.5%。近年來，隨著我國城鎮化進程的日益加快，農村大量勞動力外流，農村人口老齡化面臨的問題更為嚴峻。在這樣的宏觀背景下，構建具有中國特色的農村養老保障體系，是關系到社會穩定、公平正義與城鄉統籌發展的重大問題。

一、農村老年人生活現狀

根據上海財經大學發布的《2014中國農村養老現狀國情報告》，在健康方面，農村老人常見病為高血壓、頸椎病和腰椎病等，其中患有高血壓的老人比例高達到37%，有近半數的老人每天都需吃藥。

在經濟狀況方面，仍有54.6%老人還在從事職業性勞作，幾乎所有老人都仍然從事一定程度的家庭勞作。有68.4%的老人主要靠子女資助生活，53.1%的老人是依靠新農保，還有51.4%的老人依靠土地收入。

在親情狀況方面，傳統的大家庭轉變為小家庭，子女外出打工導致年輕人在老人身邊撫養比例降低，空巢家庭超過半數。

在養老主體方面，大多數農村老年人傾向于家庭養老。而事實上，隨著年輕勞動力向城市轉移，工業化與城鎮化的發展，可用耕地迅速減少，家庭養老的基礎開始動搖。大部分農村居民在60歲之后收入明顯下降，自我養老的意愿和能力都比較弱。

在養老服務機構方面，由于農村地區由于經濟承受能力不強，市場需求不旺盛，眾多鄉、村辦養老院都處于虧損的狀態。加之受傳統觀念影響，許多老人特別是有兒有女的老人，認為住進養老院是很沒面子的事情，加上經濟承受能力較弱，所以很多老人寧愿自己受苦也不遠住進養老院。

二、農村養老體系建設的困境

（一）養老模式的困境

目前，我國養老模式主要有家庭、個人、社區和機構養老四種模式。這四種模式在農村隨著時代的發展，逐漸發生了變化，并呈現出一些問題，制約了農村養老體系的構建。

1.家庭養老模式的困境

在廣大農村地區，由于受傳統觀念影響，家庭養老仍是主要的養老模式。然而一個可持續的家庭養老模式必須建立在一定的基礎之上：一是家庭有較大的人口規模，可以分享收入或分散風險；二是家庭有比較穩定的收入來源，以維持生活水平；三是家庭有良好的社會網絡（如親戚、鄰里或朋友等），以抗衡家庭難以承擔的外部風險。但是隨著工業化和城鎮化的進程加快，外出務工的青壯年勞動力日益增多，家庭結構開始朝著“4-2-1”、“4-2-2”的方向發展，由老年夫婦組成的“二老之家”或獨身老人的空巢家庭日益增多，導致傳統的家庭養老模式受到了較大的沖擊。此外，作為養老基礎的土地也伴隨著城鎮化的發展迅速減少，多數農民雖然在土地的征用過程中得到了補償，但是這也導致許多農民失去了賴以生存的土地，進一步動搖了家庭養老的基礎。

2.個人養老模式的困境

關于個人養老，我國學術界尚未給出準確的定義，但是無論如何定義，都逃不開經濟上的獨立。農村個人養老的基礎是土地家庭聯產承包制，土地是農民生存的保障。農民通過辛勤耕作，積累一定的儲蓄。然而這一部分財富積累對于大多數農民來說不會太多，主要用在了子女的教育和撫養上。因此目前，我國絕大多數中低齡老年人口仍在從事農業生產，勞動收入仍然是其收入的最主要來源。由此可見，能夠獲得可持續性的穩定的收入是個人養老模式能夠持續發展的必不可少的條件。然而土地耕作還要受到各種自然因素影響，風險性較大。而且隨著年齡的增長，病殘、失能的老年人增多，其自我養老的能力必然會減弱，最終這些老年人還是選擇倚靠家庭養老或其他的養老模式。

3.社區養老模式的困境

所謂農村社區就是農村人口賴以生存的村莊或聯系較緊密的村落群。但是目前，我國農村社區養老的供給現狀并不令人滿意。究其原因，一是需求不旺盛。老人、供養老人的子女等對于“花錢購買服務”這一理念的接受度較差；二是經費短缺，社區養老主要依賴所在農村的集體經濟，隨著家庭承包責任制的實施，農村集體經濟減弱，加之鄉級財政困難，沒有多余的錢投入到社區養老上來，中央在農村社區養老方面也沒有安排專項資金，導致資金難以到位；三是服務人員不足，素質不高。社區養老人員主要由專職社工和志愿者組成，然而在我國接受過專門培訓的社工人員很少，愿意去農村提供服務的志愿者人數也不多，加之該行業待遇低，很難形成規模效應。

4.機構養老模式的困境

養老機構包括政府投資和民營投資兩種，前者需要政府投入大量財力，并由政府承擔各項社會職能，后者以營利為目的，費用較高，僅能夠滿足部分高端群體。近年來，養老機構的數量雖然得到了一定程度的增加，但是城鄉差別較大。截至2013年底，農村社區養老服務覆蓋率僅僅只有6.5%，且養老機構空置率較高，全國平均達到48%，而48%的平均值中有相當一部分來自農村敬老院。如此高的空置率，一方面是由于政府投資建設的養老機構受經費的影響，大多入不敷出，僅能滿足衣食問題，而在醫療等問題上難以提供保障，而民營養老機構收費又太高，大多數農村老人無法承受；另一方面公辦養老機構中住的多是五保戶，受傳統的養兒防老的觀念影響，很大一部分老年人不愿去養老院，怕自己或子女會被笑話。

（二）新型農村養老保險的困境

我國自2009年7月開始了“新型農村社會養老保險”的試點工作，截至2012年底，全國參保人數已達4.6億人。新農保采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方式，養老待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，基礎養老金由國家財政支付，對年齡在60歲以上符合條件的參保農民按每人每月不低于55元的標準給付。自新農保試點開始，已經經過了5、6年的時間，在推行過程中遇到諸多困境，和城鎮社會保障制度相比仍然存在較大的差距。

首先，從個人層面來看，存在參保意愿不足、斷保的問題。在影響農民連續參保的原因中，地方政府在新農保制度實施過程中的激勵水平，以及對村莊內信任所產生的社會情理規范的遵從占主要位置。

其次，從制度層面來看，我國缺乏法規制度作為保障。民政部等部門下發的用于推動農村養老保險制度的文件，大多是指導性文件，不具備法律效力。此外，在制度設計上還存在一定的不足，例如對各省、市、縣政府的補貼部分并沒有明確規定補貼標準，而是由各級政府根據財力自主決定。這必然導致東部經濟發達地區養老保障程度較高，中西部經濟欠發達地區養老保障程度較低的地域間發展不平衡的問題。

最后，從資金供給層面來看，養老金待遇由基礎養老金和個人賬戶養老金組成，個人賬戶包括個人繳費、集體補助及其他經濟組織等的資助，地方政府對參保人的繳費補貼等。個人繳費標準為每年100-500元不等，而在多數地區由于農村居民對政策不了解或持觀望態度，目前新農保參保群體呈現“選擇檔次低”的特點。在我國大部分農村地區，集體經濟不具備新農保補助的財力，甚至在某些欠發達地區集體經濟已經不復存在，最終導致新農保還是回歸到個人繳納和政府補貼的結構中。而政府部門大多將財政責任交給了縣級政府來承擔。在我國，縣級財政在各級財政中是最困難的，這使得財政資金能否到位存在著很大的不確定性。而財政補貼又是誘導農民參保、特別是引導農民較高層次繳費的重要因素，財政補貼若不具備持續性，必將引起惡性循環。

三、政策建議

（一）制定法律法規，確保新農保有序進行

中央政府應根據各地的試點的實際情況，制定新農保法律法規，以此來固定各級政府的財政責任，同時以法律的形式確立財政支出的增長機制，保證新農保的可持續發展。此外，為了確保新農保的財務管理工作有法可依，加強對財務管理的監督力度，還應加緊制定新農保制度財務管理的法律法規，保障新農保的穩定性和可持續性。

（二）加大宣傳力度，改變農村居民傳統觀念

農村養老保險制度是一項造福于民的工程，但是由于農村居民長期以來游離于社會保險制度之外，大多數農村居民對新農保的不甚了解，嚴重制約了農村居民參保的積極性。因此政府部門應加強宣傳力度，采用普遍宣傳和重點講解相結合的方法，組織隊伍深入田間地頭，詳細解說關系到農民切身利益的政策內容，鼓勵農民積極履行參保義務。

（三）提供有區別的多樣化養老服務

農村地區的養老體系構建應立足于農村，要于當地的經濟發展水平以及當地居民所能承受的養老成本相一致。在經濟較發達的東部沿海地區可采取以社會化養老服務為主體的養老模式，發揮市場的積極作用，對現有的養老機構進行資源整合；在經濟較為落后的中西部地區仍應選擇家庭養老為主體的養老模式，在經濟極為貧困的地區則要加強政府的保障性、福利性功能，充分體現政府的“兜底”作用。

（四）明確各級政府補貼比例，加大中央財政的補貼力度

根據各地經濟發展程度，因地制宜地制定省、市、縣三級地方財政補貼的分擔額度。經濟發展水平、財政收入水平較高的縣級政府可以多承擔一些補貼額度，而對于入不敷出、財政赤字常態化的貧困市縣，可考慮提高中央財政對貧困地區繳費補貼的比例。具體設計時可根據當地的實際情況，由中央財政全部或部分承擔繳費補貼，以確保繳費補貼及時到位。

（責任編輯：封麗萍）