金融生態建設中的地方政府行為

陳麗

摘 要：隨著金融深化和金融發展，經濟金融化的趨勢愈發明顯。在此背景下，良好的金融生態環境對于產業結構的轉型升級、經濟的穩健增長具有重要作用。鑒于地方政府在金融資源配置過程中擁有一定行政權力，本文在解析我國金融生態環境現狀的基礎上，從政府的職能出發，闡述地方政府在金融生態建設中應承擔的職責。然后，兼顧“政治人”與“經濟人”的雙重角色，剖析我國地方政府在金融生態建設中的現實行為。基于此，提出地方政府應該加快職能轉變、加強組織與協調、提供更多的金融產品與服務、培養與儲備高端金融人才，以改善區域金融生態環境。

關鍵詞：金融；生態建設；政府行為

2004 年，周小川行長借鑒生物學理論，將生態概念引申到金融領域，創造性地提出了“金融生態”的概念和改善金融生態環境的主張。它借用生態學的理論，為我們理解金融體系的運行及其同社會環境之間的相互依存、彼此影響的動態關系，提供了新的科學視角。當今，在中國的很多地方，金融資源要服從于行政權力而配置，地方政府掌握著金融資源的配置權。

一、政府主導金融生態環境建設的必要性

金融是現代經濟的核心，是經濟發展的第一動力，也是經濟運行的晴雨表。一個地方的發展在很大程度上取決于金融生態。可以說，金融生態環境是縣域經濟發展的基礎和前提， 金融生態環境的好壞直接影響著縣域經濟發展水平的高低。只有遵循科學的金融發展觀，不斷創新金融發展理念，營造良好的金融生態環境，才能為縣域經濟發展提供全面、高效的金融服務和穩定的資金支持，才能實現縣域經濟的可持續、跨越式發展。

金融生態環境包括經濟、社會、文化、法律等諸多相互作用、 相互制約的因素，涉及行政、司法、銀行、企業等眾多部門， 這就決定了金融生態環境建設需要多個部門和全社會的共同努力， 需要財政、 稅務、工商、公檢法、金融部門、新聞宣傳等各部門齊抓共管。現階段，地方擔負著組織和推動經濟社會發展的重要職責，作為現代經濟的核心——金融是政府必須關注而且需要積極推進的一項重要工作；同時，要把這些部門和單位有效地組織起來，全社會共同打造良好金融生態環境， 政府更具組織力、號召力和管理能力， 越來越表現出了許多優越性。首先，地方政府更具有靈活性，能夠針對金融生態環境建設過程中出現的新變化、新問題迅速做出反應，及時進行決策；其次，地方政府效率更高，能夠以積極的態度和有效的方法推進金融生態環境建設各項措施的落實和實施；第三，地方政府責任感更強，能夠近距離地切實感受經濟社會對金融工作的要求，因而會主動地、富有創造性地開展金融環境建設，給企業、銀行以穩定預期。

二、地方政府行為對金融生態的影響

《中國城市金融生態報告》曾說到：“盡管造成地區金融生態環境差異的原因紛繁復雜，地方政府行為始終是構成其中的關鍵因素。幾乎所有金融生態環境的構成要素都強烈地受到地方政府的行為的影響”。尤其是在分稅制改革以后，地方政府獲得了不斷寬松的地方經濟行政管理權和地方財政自主權。地方政府官員為了追求政績，想方設法掌握金融資源的行政配置權，干預金融信貸，擴張轄區經濟。其中諸多行為都對金融生態環境造成了負面影響，具體來說，地方政府行為對金融生態的影響，可以分為直接影響和間接影響。地方政府行為對金融生態的直接影響表現為地方政府對金融資源的脅迫式占有。具體表現在以下三個方面：

（一）地方政府行政干預金融信貸資金的配置。就客觀經濟效果而言，金融信貸對發展地方經濟有顯著作用，但前提是信貸資金的投放必須符合市場需求并由銀行自主決定。經過多年的改革，地方政府影響銀行貸款投向的能力弱化了，但并沒有消除。比如地方政府經常要求當地金融機構提供一些引資項目的配套貸款。地方金融機構迫于政府的壓力投放的信貸資金往往不符合安全性的要求，極易發生風險。

（二） 地方政府熱衷于發展轄區內的地方性銀行機構，將其變為自己發展地方經濟的“提款機”，為地方政府選定的項目和企業提供貸款支持、兼并其他陷入困境的城市信用社、向處于困境的企業提供貸款、墊付地方政府債務等。這種行為到底如何評價值得探討，但地方政府對金融資源的控制欲望無疑不利于金融生態環境的優化。

（三） 地方政府缺乏誠信約束和誠信意識，導致市場經濟資源配置的扭曲。地方政府的債務問題與財政風險最具有代表性。它本身就是歷屆地方政府實施不正當經濟干預，又缺乏誠信約束而不斷積累的結果，也是政府干預超出力所能及的范圍之后債權人所暴露的信用風險。同時，在地方政府的干預過程中，又將金融風險和不良資產產生機制傳染給了地方金融機構，造成了政府部門與金融機構金融資產質量的下降和金融生態平衡能力的下降。

地方政府行為對金融生態的間接影響表現表現在五個方面：第一，地方政府投資沖動造成的重復建設問題間接導致銀行不良資產上升；第二，在地方政府主導的經濟增長中，金融資源更多的流向政府規劃的項目中，而金融資源不按效率原則配置則會帶來金融風險問題；第三，地方政府行為邊界不清晰異化了金融機構的行為，即越是政府支持的項目，銀行的風險評估過程就越缺乏實質，間接地影響了金融機構的市場化進程。

三、地方政府改善金融生態環境的策略

（一）轉變政府職能，規范地方政府行為

金融生態環境的好壞與地方政府的行為息息相關，要想從根本上改善金融生態環境，建設一個有利于社會經濟良性發展的金融生態環境，必須從本質上轉變地方政府的職能，在金融領域實現從 “管理型政府”向 “服務型政府”的轉變。為此，地方政府應該有所為，有所不為。有所為，要求地方政府要維護好金融生態發展的法律環境、制度環境以及風險控制環境等，同時要協調好金融生態環境中各部門的相互關系；在符合中央政府宏觀經濟政策的條件下，結合所轄地的經濟發展基礎，制定本區域產業升級目標及結構優化方向，通過政策性措施有目的性地引導金融資源向需要扶持與優先發展的行業和產業匯聚，通過信貸結構的調整，促進產業結構轉型升級；對于已形成的地方政府債務余額，應建立科學的風險預警機制防止風險的進一步累積，并通過切實可行的償債計劃緩慢釋放風險。有所不為，要求地方政府杜絕不符合市場經濟發展規律的行政干預行為，努力使金融資源的配置服從于市場，而不是過多地服從于行政權力。特別是，當前我國的金融市場是銀行主導型的金融市場，盡管隨著金融體制改革的推進，商業銀行產權市場化水平日益提高，但地方政府行為對于商業銀行經營的溢出效應仍然非常明顯。政府直接或間接的行政干預弱化了商業銀行參與市場競爭的自主性，這一方面增加了商業銀行的經營風險，另一方面緣于商業銀行的非市場化行為還可能影響中央銀行貨幣政策調整的有效性。因此，地方政府應充分相信市場的調節作用，少一些行政的直接干預，多一些市場的自主調節。

（二） 健全地方金融管理機構，重視金融人才培育與儲備

科學合理的金融功能定位，是制定區域金融發展規劃的前提，也是提高金融支持經濟增長效率的客觀要求。由于我國幅員遼闊，不同的區域自然資源稟賦不同，在此基礎上所形成的產業結構和經濟發展水平也存在差異，地方政府金融工作辦公室應結合區域實際，在區域經濟發展目標框架內，明確區域金融功能定位與發展目標。區域金融發展規劃是區域金融發展目標按計劃實現的保證。地方政府金融工作辦公室應通過對區域金融發展所處環境的分析，明確發展基礎，以及可能面臨的機遇與挑戰，在完成頂層設計的基礎上，詳細制定分項目標與實施路徑，從金融載體支撐、金融要素集聚引導等方面全方位、立體地保障區域金融發展目標的實現。區域金融生態建設涉及地方政府、金融監管機構、銀行機構、

（三） 規范民間融資市場，健全信用體系，完善中介服務機制

近年來，隨著金融市場的發展，在經濟轉型過程中原有大量產業資本，受金融市場高回報率的影響，開始進入金融市場，形成大量的民間借貸資本。這在降低金融對實體經濟支持力度的同時，也可能催生金融泡沫，并引起金融市場動蕩，必須引起各級地方政府的高度重視。民間金融作為正規金融的補充，地方政府應通過法規與制度建設，引導其規范有序地參與金融市場投資，并盡可能拓展民間資本參與經濟活動的渠道與平臺，充分發揮民間資本參與地方經濟建設的積極性。在地方經濟轉型過程中，地方政府應充分認識良好的信用環境對于金融業的持續健康發展具有重要的意義，切實履行 “獎優懲劣”政策，堅決抵制地方保護主義，嚴厲打擊諸如逃廢銀行債務等違法行為，而對于那些信用良好、違約率低的企業給予相應的獎勵并在轄區內通報表揚。

四、結語

作為金融生態主體之一的地方政府在協調地方各部門的工作中具有優勢，也是金融生態環境改善的直接受益者，應該切實發揮主導作用。

參考文獻：

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