新公共管理的行政理論創新

余洋

摘 要：新公共管理是上世紀70年代西方行政改革的概括，它是本著政府公共職能厘定為基礎，以重構的公共管理運行機制作為基本，行政決策與執行為支撐進行了行政價值觀念創新。對公共行政學理論有著重大意義。

關鍵詞：新公共管理；行政價值觀念創新；行政職能創新

新公共管理理論是對當代西方行政改革的理論概括，是對行政理論的新發懇從20世紀70年代開始，世界范圍內掀起了行政改革的洶涌浪潮，這一改革體現了公共管理方式的根本性的方向性調整，其基本特征和主要內容是政府職能的退縮和市場價值的回汽在這種歷史背景下，新公共管理理論在20世紀80年代初應運而生并于20世紀90年代中期達到高漱新公共管理理論是對傳統公共行政理論（即自19世紀80年代建立，持續至20世紀70年代末約100年時間的經典行政學理論的突破與發懇。

一、新公共管理理論對行政價值觀念的創新

公共行政理論所研究的基本關系是行政與政治關系、國家與社會關系、政府與人民關系、政府與市場的關系、政府與企業的關系。由此而形成了構成公共行政研究特有領域的政治與行政分開的理論、行政的民主責任理論、文官中立的理論、行政民主的理論等氣傳統的公共行政研究也因此而形成了自己獨特的價值觀念，也就是：政務官要對議會負責，而事務官則保持中立，行政機關的主要價值觀念是公共觀念，也就是民主政治責任觀念而新公共管理理論則進一步發展了行政的民主責任觀念，將公共理念與市場理念融合起來，對行政價值觀念進行了重大的理論創瓤可以說，公共理念與市場理念的融合，是新公共管理理論的靈魂。

新公共管理的新公共理念主要是：政府提供核心公共產品的理念一一傳統的公共行政論認為政府應該提供所有的公共產品，只要是具有非排他性和非競爭性的產品，都是政府應該提供的公共產品，這一理念是政府擴大對經濟社會生活干預的重要價值原則；而新公共管理則將公共產品區分為兩種，一種是核心公共產品，這是只能由政府提供和政府生產的基本公共服務，如國防、外交、國家機關管理、警察、國家安全和社會保障等；另一種是混合公共產品，這是可以由私人部門與非政府組織參與提供的半公共服務，如市政基礎設施、公共服務行業等等；新公共管理的新公共觀念概念更為清晰地將政府的作用限定在核心公共領域，為整個社會提供導向功能和服務功能市場提供混合公共產品的理念一一私人部門與非政府組織以市場競爭的方式，以商業化的運作手段提供混合公共產品，如基礎設施、市政公用設施、交通能源事業公共服務業等等，是對市場觀念的擴大與延伸，也是對公共觀念的擴大與延伸；傳統的公共行政觀念認為市場不承擔公共責任，市場只負責與賺取利潤相關的個人責任與公司責任，而不負責公共服務，但是隨著市場經濟的發育成熟、市場運行效率的提高、市場管理水平的提高，使得市場參與提供部分混合公共產品變得有一定的利潤可圖，國際上部分跨國公司提供公共服務貿易就是一個證明；市場提供公共產品的理念使私人部門和非政府組織也承擔了公共責任，這是公共行為主體的擴大，也是公共治理多中心化的現實基}成政府公共管理要有市場效率的觀念一一傳統的公共行政觀念認為政府應強調公平與公正，要求嚴格按照法律規定執行議會通過的預算，而沒有強調政府政策執行的市場效率，沒有關注政府所運用資金的市場價值，但是新公共管理理論則在政府資金運用要講究公平與公正的基礎上，強調資金運用的市場效率，即用市場上相對最低的成本生產市場上所需要的最優質量的公共產品與公共服務，因而，在新公共管理改革中，政府服務的質量受到了前所未有的關注

二、新公共管理理論對行政職能理論的創新

新公共管理理論以政府公共職能的重新厘定為基礎，重新界定了政府作用的范圍與公共領域的界線，重新劃分了市場作用的范圍與市場界線，也就是重新劃定了公共領域與私人領域的疆界新公共管理將政府職能進一步限定為提供核心公共產品，而市場則可以參與提供混合公共產品。政府的作用主要是對整個社會發展的導向作用、領導作用和服務作用。

傳統的公共行政研究強調政府應在市場失靈的地方發揮充分的作用，主張政府對市場的嚴格管制，傾向于擴大政府的權力、政府規模的擴張以及政府財政的擴張，主張政府應在公共領域發揮完全的和充分的絕對作用。傳統公共行政理論認為政府應該在所在“市場失靈”甚至市場運轉看起來不太正常的地方發揮作用，也就是公共產品領域發揮全而的主導作用。在這種觀念指導下，政府的作用涵蓋了如下三個方而：

（一）由政府負責生產和提供的核心公共產品或純公共產品。它是政府向全社會成員提供的平等的、無差別的共同服務，人們既不因沒付款而享受不到這種服務，也不能因多付款而多享受這一服務。如國防、外交、公安、清潔、基本醫療保健、義務教育、生態環境保護。

（二）由政府負責和生產的混合公共產品或半公共產品。這種公共服務帶有滿足公共需要與滿足個人需要相交叉的性質，它既能滿足公共需要，又能滿足個人需要；既人人平等消費，又具有一定程度的競爭性與排他勝；既要付費，又不完全付鼠如高等教育特別是研究生教育、公共工程、空間宇宙航天業、原子能工業。

（三）政府提供的私人產品。這種公共服務的特點是：最終消費者是個人公共服務市場特性突出，使用者付費，具有規模經濟特性，是由政府出而提供的私人消費產品。如郵政、電訊、民航、鐵路、煤氣、電力、基礎產業、基礎設施。

三、新公共管理理論對公共管理運行機制的創新

新公共管理重新定義了政府責任，重新研究政府應該如何去做或如何最好地做，重點研究了政府“如何做”和“如何做得更好”，從而創新了公共管理運行機制。新公共管理的總的思路是：充分發揮政府在提供核心公共產品的作用，同時，充分發揮私人部門與非政府組織在提供混合公共產品中的作用。

政府必須將它所具有的能力集中于它能夠而且應該完成的任務上，也就是要集中于履行政府的核心公共職能在政府能力有限時，對政府如何進行干預和在什么地方進行干預要認真研究，在缺乏資源與能力的情況下，政府應該將精力更集中于基礎性的工作，并通過與工商界和市民社會達成合作關系而提高政府有限的能九政府必須做的五個基礎性任務是：建立法律基礎；保持非扭曲性的政府環境，包括宏觀經濟的穩定：投資于基本的社會服務與基礎設施；保護承受力差的階層。

新公共管理主張改革公共產品的提供方式，使公共事務管理市場化與社會化政府負有提供公共服務的責任，但公共服務并不定要由政府機關及其公務員親自提供，可以采取政府負責、社會與企業提供；政府與企業合作提供公共產品等多種方式公共服務的提供方式有如下幾種：

（一）由核心公共部門提供的方式政府負責生產公共產品，并且由政府部門親自提供公共服氛產出難界定和難以強制履行合同的服務業可由核心公共部門提供，采用明確口的和任務、強化遵守規章制度、加強輿論監督機制的方法提供服務，如純粹由政府獨資經營的的公共產業、警察服務、義務教育、社會保障。

（二）由市場和私人部門提供的方式政府負有生產公共產品的責任，但不是由政府機關親自提供公共服務，而是由社會組織、基層組織和民營企業去提供公共服務，政府負責監督公共產品提供的效果與效益產出易界定和可強制履行合同的服務行業，可承包給民營企業或非政府組織；可采取競爭方式的服務行業，可以通過可靠的法規加強市場作用、創設市場（如發放優待券）等由私營部門提供，如政府發包的公共工程，由民營企業競標建設，又如政府建設好的高速公路，交由民營企業或社會組織承包經營；又如城市自來水供應，既讓國營企業提供，又讓民營企業進入，由國營企業、民營企業競爭氣要鼓勵民營部門參與提供公共服務，政府就要建立一種社會化的公共服務管理機制，降低交易成本和減少準入障礙，對各類公共服務的投資主體提供國民待遇；同時要確保私人供貨商在提供服務時保證質量、成本和數量。

四、新公共管理理論對行政管理方法與制度的創新

新公共管理對政府職能、政府運行機制的創新需要有新的公共管理方法的創新，來保證新公共管理改革的順利進行，從而提高政府運行效率與行政質量在政府公共服務市場化方而，產生了市場檢測方法、環境掃描與基準比較技術、公共服務競爭制度；在提高政府管理質量方而，產生了政府服務承諾制度、政府質量管理與質量控制制度、績效評估方法與技術、政務評審制度等。這一些新的方法與新制度保證了新公共管理改革落到實處，取得實效，是一套系統的公共管理制度與方法體系。這些方法許多是從私營企業特別是跨國公司管理的實踐中產生的，經過一番加工改造之后應用于公共服務部門，取得了顯著的成效

五、結語

隨著現代社會市場經濟的不斷深入與發展，新公共管理的作用越來越突出，在新公共管理背景下，原有的行政管理在一定程度上阻礙了改革，在新公共管理行政理論視角下，推動我國行政管理發展有著決定性的作用。

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